落户门槛一降再降，广东还能吸引多少人？

每经记者 杨弃非    每经编辑 刘艳美    

1月14日，广东省两会召开，省长马兴瑞作2020年政府工作报告。其中透露的两个信息，引起大量讨论——

一是预计去年广东全省GDP达到10.5万亿元以上、同比增长6.3%左右，这意味着广东成为首个“10万亿”省份；

另一件事是，广东将放开放宽除广州、深圳以外的城市落户限制。也就是说，广东另外19个地级市都将降低落户门槛，甚至完全放开。

去年12月底，两办印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，已有明确部署。文件提到：

全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制；全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。

若根据2017年中国城市统计年鉴数据，广东仅广州、深圳、东莞三市不属于此列。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭向城叔指出：

“由于户籍制度的障碍会阻碍人口流入，在沿海地区一些经济相对来说比较发达的地区，前些年已经出现劳动力短缺现象，而放松户籍制度有利于在全国范围之内，加强人口自由流动和劳动力高效利用，可以有效缓解沿海地区劳动力短缺问题。”

问题是，广东此次放开政策，能否解决“燃眉之急”？

“人口倒挂”有多严重

户籍问题，一直是珠三角城市的“心病”。

去年，广东在人口流入上再度领先，以177万常住人口增量，成为全国唯一在该指标上超过百万的省份。位于其后的浙江仅为80万，不足广东一半。

这些人都流向了哪里？若不考虑省内流动影响，对各市常住人口变化进行加总，珠三角9市常住人口净增130.45万，占全省总增量超过7成。除广深两市各分掉40余万外，其余7市增量合计共40余万。

这7座城市，也将是此次新政影响最大的城市。

由于2019年数据尚未公布，若统计2018年除广深外广东19座地级市人口情况，珠三角7座城市中，除肇庆外，常住人口均超过户籍人口。其中，佛山常住人口接近户籍人口两倍，而东莞则3倍有余，属于明显人口倒挂。这意味着，在东莞，有600余万常住人口并未取得户籍。

数据来源：各地统计公报 整理制图：城市进化论

这是一个什么概念？我们可以比照更早一步表态取消城区常住人口300万以下城市落户限制的山东。除城区常住人口超过300万的济南、青岛两市外，山东在2018年有5个城市常住人口多于户籍人口。但即便是两个指标之间差距最大的烟台，也仅多出不到60万人口。

值得注意的是，这600余万非户籍人口属于东莞“历史遗留问题”。2010年，东莞常住非户籍人口就已有300多万人，十年过去，该数据接近翻倍。

为何东莞人口倒挂如此严重？

作为制造业大市，东莞拥有大量外来务工的农业转移人口。2016年出台的《东莞市新型城镇化规划（2015~2020年）》就曾提出，到2020年完成90万外地农业转移人口实现市民化。而这仅是东莞存量外来农业转移人口的一部分。

事实上，农业转移人口也被认为是此次从全国层面放开落户限制的重点。

此前在接受采访时，国家发改委发展战略和规划司司长陈亚军指出：“农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是核心任务。我们说以人为本的新型城镇化，首先要解决的是农业转移人口市民化的问题。”

政策不断，效果不好

在推动农业转移人口市民化、解决人口倒挂问题上，珠三角城市一度走在前面。

早在2010年，广东率全国之先实施积分入户政策，降低外来务工人员落户门槛。到后来，该政策被推广至全国，并写入国家层面官方文件。

2014年，全国政府工作报告提出“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题”，其中就包括“促进约1亿农业转移人口落户城镇”。同年，广东省召开城镇化会议提出，到2020年，广东常住人口城镇化率要提高到73%，户籍人口城镇化率达到56%，要实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。

一年后，广东随即出台《进一步推进户籍制度改革的实施意见》，再度调整多个城市入户政策，其中就包括珠海、佛山、东莞、中山等珠三角城市。

但对比已设立的目标，广东推进情况似乎并不尽如人意。

由于统计公报中并未公开近期非农户籍人口数据，我们不妨以常住人口城镇化率进行测算。统计公报显示，2014年，广东年末常住人口城镇化率为68%，4年后，该指标上升至70.70%，仅提升2.7个百分点。若按此速度，广东今年能否达到原定73%的目标，尚需划下一个“问号”。

户籍人口增量要乐观一些。从2014年到2017年3年间，广东户籍人口增长约430万。但这其中有多少属于农业转移人口，也是个未知数。

具体到城市层面，“政策多、效果少”的情况更为明显。

以东莞为例，自2010年推行积分制入户起，尽管通过三次修订入户政策不断降低门槛，但到2015年8月，在当时就有600余万人的外来人口中，仅11554名符合人才入户条件的申请人办理落户手续（积分制人才入户6010人，条件准入类人才入户5544人），每年入户人数也并没有明显增长。

时任广东省公安厅党委委员、副厅长彭会曾指出：广东面临的一个问题是，尽管入户门槛每年降低，但外来务工人员对落户当地城镇的意愿并不强烈。

放开落户，还能吸引人吗？

既然如此，落户门槛从“较低”降至“更低”，还有多大效果？

有专家猜测，其可能产生的效果是，“原来能落户的仍然能落户，原来没能落户的恐怕仍然不会落户”。

站在外来人员角度，缺乏落户动力，原因是多方面的。

往好的方面看，此前要通过落户才能解决的部分公共服务问题，已经可以通过其他方式解决。比如，在东莞，“积分入学政策”在一定程度上解决了外来人口随迁子女教育问题。

另一方面，城乡生活的巨大差异，大大增加了外来务工人员经济和心理等成本。比如，北京大学光华管理学院副教授章铮就撰文指出，在更高的住房、教育等支出下，外来务工人员的月收入几乎杯水车薪。

更为普遍的观点是，政策能否产生实效，最终还应取决于基本公共服务是否能够实现均等化。 

据陆铭分析，即便东莞已经做了多次落户制度改革，但以其积分落户制度为例，积分标准仍然较高。

“由于在大城市经济发达地区，没有能够获得本地户籍身份和相应的公共服务，因此对于外来移民来讲，就有巨大的后顾之忧，这样当然他们就不愿意放弃老家的户籍。”

反过来，对于城市来说，放开户籍也并非一纸政策这么简单，更需要关注公共服务的匹配程度，而这又需要政府耗费更大财力来支撑。

此前有媒体计算，按照广东7年推动1300万人落户，广东农业转移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41万元，每年公共服务成本6581元计算，广东7年内一次性成本将高达1.7万亿(13.14万×1300万)，每年新增的公共服务成本高达122亿(1300/7万人×6581元)。

即便考虑规模效应，这依然是一笔不小的费用。

在中山大学港澳珠三角研究中心副主任林江看来，城市应率先做出姿态，拿出一部分资金填补公共服务空缺，吸引更多人落户；落户人口也将为城市带来更多经济效益，提升财政，以此形成良性循环。但问题是，如今不少城市面临经济下行压力和财政压力较大，“启动键”迟迟难以按下。

早前，中国社会科学院副院长蔡昉就曾向城叔谈到，户籍制度改革推进尚不如人意，比较根本的原因在于地方政府的激励不足，改革收益和支出成本存在“不对称”，因此他建议，这项改革红利作为一个“公共品”，应该由中央政府买单。

封面图片来源：摄图网