临港50条，究竟“特”在哪里？

每经记者 朱玫洁    每经编辑 杨欢

图片来源：每经记者 朱玫洁 摄

本月初，上海自贸区临港新片区获批。这是自2013年9月29日成立以来，上海自贸区第二次扩围，其重要性远超之前。

用上海常务副市长、临港新片区管委会主任陈寅的话说，增设新片区，不是简单的原有自贸试验区扩区，也不是简单的现有政策平移，而是“全方位、深层次、根本性的制度创新变革”。

今天上午，上海市举行市政府新闻发布会，最新发布了《关于促进中国（上海）自由贸易试验区临港新片区高质量发展实施特殊支持政策的若干意见》（下称“50条”）。

当中涉及管理权限、专业人才、财税金融、规划土地、产业发展、住房保障、基础设施等多个方面。比此前上海针对临港地区出台的两轮（2012年和2016年）特殊支持政策加起来还多（上两轮共有47条）。

临港自贸新片区的定位是特殊功能经济区，此次的政策名为特殊支持，其具体有哪些特点？哪些改革？被给予厚望的临港未来有哪些发展方向？这是大家普遍关心的主题。

城叔结合此次新闻发布会现场的情况，和华中科技大学教授、光谷自贸研究院院长陈波一起聊了聊，临港50条，究竟“特”在哪？

政策的特殊

作为50条意见中的第一条，“政策从优”的原则肯定是跑不掉的。“原则上，重大改革举措优先在新片区试点……今后我市出台的政策，对企业和人才的支持力度优于本意见相关规定的，新片区按照‘政策从优’原则，普遍适用。”

值得注意的是，这个“政策从优”的原则，是第一次出现在上海制定的相关政策中。上海市政府副秘书长、市发展改革委主任马春雷解释说，“我的理解这释放了两个非常重要的信号。第一个是稳定政策预期，第二个是政策可以不断刷新。”

从稳定政策预期的角度上来看，无论企业也好，人才也好，最怕的就是政策变化，不可预期。而“政策从优”作为一条前瞻性的、兜底的政策条款，“有利于增强市场信心，帮助企业和人才作出长期决策，吸引他们着眼长远，参与新片区的建设和发展。”

与此同时，上海其他区域、其他行业的改革创新不断加快，有了“政策从优”，就确保了上海新出台的政策新片区都可以使用，使得新片区的政策可以不断动态完善调整。

除此之外，还有哪些“特”？在陈波看来，从此次50条细则中，有两点体现出了打造特殊经济功能区的“苗头”：

首先是放权。继此前浦东新区拿到“市级经济管理权限”之后，这一次原为市属区管的临港地区（临港地区开发建设管理委员会原为上海市人民政府派出机构，委托浦东新区管理），也被赋予了更大改革自主权。

“50条”中提到“赋予新片区管理机构市级和区级经济管理权限，在经济调节、行政审批等领域，除确需市级行政机关统一协调管理的事项外，原则上授权或委托新片区管理机构依法行使。”

对此，陈波的理解是，“虽然目前没有说明，但我认为，临港行政区划上属于浦东新区，但从改革事权上，它已经等同于浦东新区了。这有点类似于经济特区深圳，在行政区划上属于广东省，但它跟广东省之间不是这么大的一个纵向联系，更像是一种横向的联系。”

城叔了解到，目前临港管委会领导的信息有所更新，管委会主任由上海市委常委、常务副市长陈寅兼任，管委会党组书记、常务副主任则是上海市政府副秘书长朱芝松。

另一点体现在财政税收方面——“五年内新片区产生的地方收入全部用于新片区。”不仅如此，上海还要建立新片区专项发展资金。“整合市区两级税收、土地出让收入、基础设施配套费及市区两级专项资金，建立新片区专项发展资金，5年总计出资不少于1000亿元……”

这也是陈波眼里最大的亮点。“未来五年，临港新片区的财政收入不用上缴，重新回到自贸区的建设当中去。”陈波表示，“从这一点上能看到，中央对于临港新片区对标全球最高开放标准这样的雄心壮志给予了有力支持，可以说是一定的财政自主，财政资金重新再返还到园区内，继续促进园区的发展”。

这些资金怎么用？怎么个“返还”法？“50条”中提出基金统筹用于新片区内各类产业扶持、创新创业支持、人才引进培养、基础设施和公共设施建设等等。具体来看，《意见》也明确了一些对企业所得税和个人所得税的优惠政策。

对新片区内符合条件从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，自设立之日起5年内减按15%税率征收企业所得税。

对符合条件的集成电路生产、设计和软件企业，按照国家规定，予以享受“两免三减半”“五免五减半”等企业所得税优惠政策。

对在新片区工作的境外高端、紧缺人才个人所得税税负差额部分给予补贴。

聚才的特点

临港的产业导向指向了具有较高技术要求的领域，对它来说，人才是发展最重要的因素，也是自身存在的一大短板。

由于历史经济发展底子较薄，生活配套欠佳，距离市区较远等多重因素，临港虽产业发展较快，也进驻上海海洋大学、上海海事大学等高校，但人气并不高。

如何吸引和留住人才？“50条”中，打造更具吸引力的人才发展环境占12条、加大对人才的住房保障力度占6条、提升城市综合服务功能（教育、医疗、文化商业等）占5条，仅这些直接于人才服务和人居环境相关的政策就占了近一半的比例。

“我们就是要把资源向新片区聚集，使得新片区能够长期成为全市政策资源最优惠的区域，使得更多的人才，更多的项目能够向新片区汇集。”陈寅在发布会上表示。

其中，最令人瞩目的是在落户和住房两个层面上的优惠。今年以来，多个城市放开落户条件，而上海仍保持着它作为国内超一线城市的“矜持”，而临港新片区打开了一个“豁口”。具体而言，其放宽了一些落户条件，比如缩短“居转户”年限、专项落户加分等等。

对符合一定工作年限并承诺落户后继续在新片区工作2年以上的人才，“居转户”年限由7年缩短为5年。其中，对符合新片区重点产业布局的用人单位的核心人才，“居转户”年限由7年缩短为3年。

对上海市居住证持证人在新片区工作并居住的，可予以专项加分，即每满1年积2分，满3年后开始计入总积分，最高分值为20分。

对新片区内教育、卫生等公益事业单位录用非上海生源应届普通高校毕业生直接落户打分时加3分。

“从（居转户年限）七年变成五年甚至到三年，在其他地方可能没有感觉，对于上海来说就是一个很大的放开”陈波表示。

既然，新片区要对标国际最高标准，此次《意见》把为海外人才提供更好的干事创业环境也作为了重点。上海市人力资源社会保障局副局长余成斌表示，力争将新片区打造为国际人才的试验区。“例如在集聚全球青年人才方面，允许全球高水平大学本科以上的优秀毕业生，可以直接在新片区就业，以前他们来就业多数都有两年以上工作经历的限制。”

此外，在新片区工作的入外籍留学人员可直接办理长期(最长有效期10年)海外人才居住证B证，免办工作许可。

这一点让陈波印象较深，“在中国即使绿卡持有者也需要五年更新一次，”陈波说，“现在国际上也有这种长期签证叫十年签证，临港这项政策算是一个突破，一种与国际接轨的方式。”

据了解，这些人才新政在三周前的自贸区方案中提出方向以来，在临港已经展示出较好的吸引效果。从事临港地区招商引资工作的小金告诉城叔，“当有了落户优惠、税收扶持等政策时，很多人会考虑在这边新设企业。询问后马上就能确定的大概有1/10，后面陆陆续续（办理的）大概有能三成。”

此前，在临港新片区行政服务中心，每天取号办理业务的人数大概是两三百人左右。而在新片区公布后，以8月26日城叔探访当天为例，人数已突破400。其中绝大多数是办理工商一类事务。

新城的特色

还有一个老话题是，招来了企业和人才，怎么留住它们？

临港新片区被作为“独立的综合性节点城市”建设，并致力于打造最开放创新的全球资源配置枢纽。但从目前来看，其并未形成人流、商流、信息流的聚力。即便是负责招商引资的工作人员，也是常在上海市区与客人进行交流，到有事办理时再到临港。

正打算在临港新设人工智能企业的一位创业者也告诉城叔，（人工智能方面）人才主要聚集在上海张江和漕河泾区域，我们一开始招聘的核心员工肯定是有工作经验的，他们也许已有家庭和小孩。而临港这边生活配套不太好，到市里的交通也不方便，很大可能他们不愿意从市里搬到临港上班。“所以，我们根据职工的需求，可能一开始还是会在上海市区办公，然后在临港和上海市区两边跑。”

对于临港来说，如果企业和人才仅是”注册“在此地，意义并不很大。因此，临港除了提供人才公寓、公租房、限价商品房等住房保障措施以外，更根本的发力方向是产城融合。

“50条”在产城融合上关注了教育、医疗、文化休闲&商业网点、绿色生态环境、区域精细化管理五个点。朱芝松透露，“正在加快建设冰雪之星、上海天文馆以及的临港·陆家嘴广场等项目。”接下来，还要进一步引进更多国内外优质资本和资源进入教育、医疗、文化、体育等公共服务的领域，推进新片区国际医疗服务集聚区和体育休闲旅游集聚区的建设。

“50条”中也提到将新片区“建设成开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城。”

在陈波看来，“临港新片区里是所有自贸区除了海南之外唯一一个有城市概念的。”以前，我们大多数时候针对产业来制定政策，比如说发展某个高新产业，那么只有这个产业才能够享受这种优惠，而人才的便利化政策很少。

“人怎么样在这生活？家庭在怎么样在这里发展？都不在考虑范围之内，这样就缺乏了一种城的概念——城的意义是在于服务，没有配套的服务就没有办法留住人”。

随着而来的，例如在传统的高新区工业园，人们居住在城市，然后上班在城市另一个角落，造成每天潮汐化的“盛景”，带来拥堵压力。又或者，一开始有优惠吸引了企业进来，但结果吸引不了最高级的人才，没有最高级的人才就得买技术。

此次临港新片区政策，陈波认为，较以前自贸区的政策更加重视产城融合这一层面。近一半比例的政策围绕“人”来展开，陈波认为“从这人性化的角度、从人的家庭建设角度，来创造人才安安心心在临港发展的最便利化条件。换句话来说，这体现了以人为本的精神。”