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四位立法亲历者回忆改革开放40年立法进程

每日经济新闻 2018-12-25 00:16:56

每经记者 李可愚    每经实习编辑 易启江    

1979年7月1日,北京人民大会堂万人大会堂灯火通明,五届全国人大二次会议正在这里召开。而这次会议所催生的成果,将深刻改变新中国的历史:在3000多名出席代表热烈的掌声中,刑法、刑诉法、选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法七部法律一齐获得通过。

“必须逐步健全社会主义法制,使九亿人民办事有章可循,坏人干坏事有个约束和制裁。”时任全国人大常委会法制委员会主任彭真所提出的这句简明扼要的话,高度概括了七部法律获得通过背后的深刻意义。

而在这一中国立法史上的“壮举”的背后,是改革开放初期立法工作者的挑灯夜战和不眠不休:在短短三个多月的时间内,七部对中国法制建设起到奠基性作用的法律,从雏形走向完善。

至此,新中国的立法进程驶入了一条“快车道”:民法通则、合同法、立法法、物权法……这些法律在亿万人民的期待和关注中陆续诞生,它们不仅保障了人民的合法权利和经济社会的健康发展,更用一条条详实的法条、一个个生动的案例,让“法治”这一关键词在13亿中国人心中扎下根来。

近40年后的今天,又有这样一组数字,直观地展现了改革开放以来的立法成就:截至2018年8月底,全国人大及其常委会共通过宪法1部及5个修正案,制定修改法律586件次,通过法律解释25件,通过有关法律问题和重大问题的决定254件次,共计871件次。目前,我国现行有效法律267件,行政法规756件,地方性法规12000多件。

40年的改革开放进程中,哪些法律的制定反映了时代的潮流、呼应了改革的方向?哪些法律的出台激起了全社会的热烈呼应?在法律的制定过程中,又有哪些不为人知的细节?

近日,《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者有幸采访到了第十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、第十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生、第十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、原全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生等多位重量级的立法工作亲历者,在他们的叙述中,中国法治进步的历史是如此的鲜活生动。

▲杨景宇 视觉中国图

●三个月制定七部重要法律

NBD:在经过三个月的准备后,1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过了刑法、刑诉法、选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法七部法律。这被认为是新中国立法史上的一个奇迹。为何当时这七部法律能在短短三个月的时间内成功出台?当时,立法工作者为这些重要法律的立法过程付出了哪些艰辛的努力?

杨景宇:党的十一届三中全会提出,为了保障人民民主,必须加强社会主义法制。从那时起,应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。

按照全会要求,五届全国人大常委会第六次会议(1979年2月17日至23日),同意中共中央意见,采取了一项重大的组织措施,就是决定设立法制委员会(由80人组成,彭真为主任,是一个具有代表性和权威性的立法工作机构,规模之大、规格之高前所未有),协助常委会加强法制工作。

法制委员会成立后,干什么?怎么干?法制委员会先务虚再务实,还是加快立法步伐?在一次法委全体会议上,有的委员建议法委先要务虚,先把大是大非搞清楚,才好务实。有的委员实际上不赞成这种意见,反问:法委是不是清谈的“茶馆”?

因此,彭真明确提出,现在人心思法,立法任务紧迫,我们还是赶快把工作抓起来,虚实结合,寓理于实,在制定法律过程中总结经验教训。

在明确这两个问题的同时,法委一成立,彭真当即委托王汉斌抓紧调干部,组织工作班子。当年3月初,刚有了几个人(王汉斌、项淳一、顾昂然、高西江等),已是77岁高龄的彭真就身先士卒,夜以继日地干起来。

干什么?开始考虑要搞的法律比较多。彭真主持研究,并同其他领导同志商议,确定还是先抓条件比较成熟的、急需的七部法律。其中,国家机构的基本法律有四部即选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法。这四部法律都是以1954年人民代表大会制度正式建立时制定的原有法律为基础,总结20多年来正反两方面的经验,根据党的十一届三中全会精神,并适应新形势、新要求对其加以完善而重新修订的。主要内容包括:完善选举制度;为加强地方国家权力机关的作用,规定县级以上地方各级人大设常委会;改革立法体制,规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规。

然后是刑法和刑事诉讼法。这是两部法典化的基本法律,起草工作原来就有一定的基础。刑法草案1957年就有了第22稿,1963年又有了第33稿。这次(1979年)提出的刑法草案就是以第33稿为基础,总结实践经验教训,根据新情况、新问题而拟订的。与刑法相配套的刑事诉讼法草案也是在此前多次修改稿的基础上拟订的。

最后是中外合资经营企业法。这是第一部对外开放的法律,旨在引进外国资金、先进技术和先进管理经验。起草这部法律,当时我国是没有实践经验的。怎么办?一是打破传统观念束缚;二是借鉴国外成功经验;三是规定得原则一些,不宜过细,只有15条。

现在来看,这部法律可以说具有破冰的重大意义:一是引进市场法则,规定合资双方的权利和义务由协议、合同、章程规定;二是开启现代化企业制度,规定合资企业的形式是有限责任公司,设立董事会决定重大问题;三是引进知识产权概念,规定合资双方可以“工业产权”作为投资;四是为设立外商独资企业开了大门。

七部法律的出台,可以说迈出了新时期社会主义法制具有奠基意义的关键一步。邓小平高度评价说,由此“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事啊!”

▲张春生 据中国人民大学法学院网站

●一出“对台戏”催生民法通则

NBD:1986年,全国人大经表决通过了《中华人民共和国民法通则》,我国民事立法至此进入了一个全新的阶段。在民法通则起草的全过程中,有哪些令人记忆犹新的故事和细节?

张春生:民法通则从1979年一直到1986年,争论了7年。它有两大争议点,第一,是单搞民法典,还是民法典与民法单行法并行,“两条腿走路”。1979年10月2日成立了民法小组,搞民法典,两年多后写出了民法典第二稿。但是这个稿不能实施,问题在于改革开放刚刚开始,经济方面的许多制度尚难定型,500多个条文的稿子许多是沿袭外国人的规定。

从此以后“改批发为零售”,就是一个一个地起草民法单行法。有专家就说,如果民法不是采取先零售后批发的路径,中国民法到现在还是一张白纸。

随后在民法通则的立法过程中,又发生了一场“对台戏”。1985年12月4日,彭真等全国人大常委会领导同志主持民法通则座谈会,这既是一次立法工作会,也是一次学术交流会,开得很成功。

与此同时,12月18日经济法研究会在广州开会,开会的宗旨是反对制定民法通则。有几个人拿着稿子批判这个民法通则(草案)。他们主张“大经济法”思想,就是纵向的和横向的经济联系,都归经济法调整。

按一般的人来看,北京的会是“正统”的,广州的会是“干扰”。但是党中央和全国人大的领导同志,从来没有责怪过广州会议。彭真同志说要研究他们(经济法学家)的意见,只要他们有合理意见就吸收。还专门请了经济法学家开了一次会,让大家讲意见。又派项淳一和顾昂然去经济法学会会长顾明那里,登门征询意见,顾明谈完了反对意见以后拿出了一个六千字的意见书。

针对这个意见书,法工委的同志写出了一份研究报告。报告把问题讲清楚了,说民法通则主要解决的是横向平等主体的公民、法人以及他们相互之间横向的财产关系和经济关系,国家和企业之间、企业主管机关和企业之间的纵向经济关系,主要由经济法(有的属于行政法)调整。这个报告报给了中央,也出了简报。这是一次说理性的澄清,划清了《民法》和《经济法》的界限。从此以后豁然开朗,起草民法通则工作又进一步完善,在1986年通过。

民法通则分量很重,从法理上说,它坚持改革方向,抓住平等这个民法基本原则,从制度上把经济方面的民事活动,特别是横向主体的经济往来从行政管理中剥离出来,形成了单独的民事法律关系,改变了由计划体制包揽一切的局面。这件事不可小看,实际上是为走向市场经济从法制上搭建了一座桥梁。

▲乔晓阳 视觉中国图

●立法要“又好看又好吃”

NBD:伴随着社会主义市场经济体制的建立,进入20世纪90年代,公司法、证券法、合同法等一系列规范市场主体和资本市场的法律陆续出台。这一系列法律从筹划、制定到出台,经过了怎样的过程?

乔晓阳:我们可以回顾一下,在改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律,很多领域基本上是无法可依的,没有法。这个时期的改革触及的法律问题并不多,一般不存在什么法律障碍的问题。那时候立法与改革的关系,往往是改革实践走在前面,立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来,巩固改革的成果,同时又为下一步改革留有余地。

所以这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点,就是先把制度建立起来再逐步向前推进。那时候我经常讲一句话立法要“既好看又好吃”,“好看”就是肯定现成经验的同时,这个法律还要体现改革的方向,还要有时代性;“好吃”就是能下得去嘴,能把法律的规定落到实处,不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

所以改革开放早期立法当中先建立制度填补空白,在这个基础上再逐步推进,是一条基本经验。1998年制定《证券法》,建立我国的证券制度,是一个典型的立法案例。1990年我们国家才开始有证券交易活动,上交所、深交所都是1990年建立,但是我们1998年就要通过《证券法》,当时的实践经验是不可能制定一部完备的法律的。为什么又要急急忙忙地制定呢?

其中一个重要原因是,当时发生了亚洲金融危机,一个索罗斯把亚洲的证券市场冲得七零八落,所以我们要赶快立法,建立防火墙,不让这些国际金融资本和所谓的金融大鳄进入我们的A股市场。因此1998年制定的《证券法》对许多成熟的证券市场上允许做的事情我们都不允许,如不准搞证券期货、期权交易,不允许搞融资融券活动等,这在外国证券市场上是通常的事情,但是在我们1998年的法里不允许做。

因为我们的证券市场还没有发展到那个阶段,我们还不会玩,也玩不起,特别是没有那种监管能力,弄不好就会出现金融风险。所以这也体现那时候的立法具有阶段性和逐步推进这样一个特点。1998年12月《证券法》通过以后,我在人民日报发表了一篇文章《我国证券法体现的若干重要原则》,我讲了9条原则,其中一条就是阶段性原则。2004年、2005年对《证券法》作了两次修改,这时候就把原来不允许做的事情放开了。这两年,《证券法》又进入了新一轮的修改当中。

▲胡康生 视觉中国图

●改革催生物权法的出台

NBD:作为规范民事财产关系的基本法律,2007年物权法获得全国人大表决通过,是我国法治建设过程中的又一个里程碑。我们也注意到,此前,物权法的立法经历了“马拉松”一般的进程,全国人大常委会曾对这部法律的草案进行七次审议。当时,物权法立法的焦点和难点体现在哪里?立法工作者又是运用了怎样的智慧解决了这些问题?

胡康生:“物权”是法律语言,大白话就是财产权。1986年制定民法通则时,想用物权概念,但当时从老百姓到领导干部都对这个词不熟悉,因此在立法时就用了大白话,表述为财产所有权和与财产所有权有关的财产权。

从1986年到2007年,经过20年发展,普法执法司法,法治观念提高,这时候用“物权”这个表述就顺理成章了。改革催生物权法的出台,却引起了一场因制定中国特色物权法与坚持改革的一场大争论。

当时,对制定这部法争论很大,尤其是关于平等保护物权的法治原则,即对国家、集体和个人的物权是否应该平等保护,引起重大分歧,有“违宪说”“非法财产合法说”“合法财产非法说”“抄袭西方物权说”等。正因如此,这部法从2002年12月第九届全国人大常委会对民法草案初次审议(物权为其中一篇),第十届在2004年10月到2006年12月先后进行6次审议,提交2007年3月第十届全国人大五次会议审议通过,前后经8次审议,审议次数之多,在立法史上是第一次。

对国家的、集体的、私人的物权和其他权利人的物权实行平等保护,是宪法规定的原则,必须正确理解宪法确定的基本经济制度,准确把握宪法遵循的原则。我国实行社会主义市场经济,而公平竞争、平等保护、优胜劣汰是市场经济的基本法则,在市场经济条件下,各种市场主体都是平等的,享有平等的地位和权利,遵循相同的规则,承担相同的民事责任。

《物权法》坚持农村改革,切实维护农民的根本利益,给农民吃“定心丸”。明确将农村土地承包经营确定为用益物权,不是一种合同上的权利,这在法律效力上更有利于保障承包经营权人依法对承包土地享有占有、使用和收益等基本权利,更能维护农民根本利益。物权法赋予农民长期的承包权,承包期届满由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。对承包地的调整和收益作出严格限制,有效保证土地承包关系长期稳定。赋予农民享有土地承包经营权依法流转的权利。

对于城市居民普遍关心的住宅用地,由于城市土地归国家所有,而每一个城市居民都需要有一块安身立命的住宅用地,担心买房后建设用地使用期70年满后,是否影响住房(收回或再交70年土地使用费)。物权法明确规定住宅建设用地使用权到期后自动续期,以消除业主的顾虑,保障城市居民能够长期居者有其屋。

物权法的制定,是党领导立法,科学立法、民主立法的一个典范。2006年12月22日,遵照党中央指示,中央统战部召开“物权法草案通报会”,向各民主党派中央、全国工商联、无党派人士通报情况,听取意见;2007年1月24日,全国人大常委会办公厅举行物权法草案视频报告会,讲解物权法草案的主要内容,做好代表大会审议的准备工作。报告会在全国31个省、区、市和5个较大市的人大常委会设立分会场,共约3100人出席;物权法草案经人大常委会7次审议,再交代表大会审议,共8次审议,创审议次数之最。

根据领导指示,立法部门第一次专门请对法律草案提出反对意见的同志面对面听取意见;物权法经代表大会审议通过后不久,中央政治局组织集体学习讲座,带头学习,推进物权法实施。

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