全国政协委员、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅：建生态环境损害赔偿制度 降低公益诉讼门槛

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完善生态环境制度建设一直是全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅大力推进的工作内容之一。

3月12日，《每日经济新闻》记者了解到，作为全国政协委员，吕忠梅向全国政协提交了《关于在<土壤污染防治法>中首先建立生态环境损害赔偿制度的提案》(以下简称提案)，建议在新制定的《土壤污染防治法》中建立生态环境损害赔偿制度，解决重大改革推进无法可依的“燃眉之急”。

值得注意的是，今年两会期间，吕忠梅一共向全国政协提交了4份提案，提案内容均与生态环境相关。

需要多项立法系统推进

2017年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》），要求自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。

对此，吕忠梅称，这意味着我国将形成生态环境保护的“国益诉讼”、“公益诉讼”、“私益诉讼”并行，行政磋商与司法裁判相互衔接的多层次、多元化纠纷解决机制。《方案》作为政策性文件，虽然对“生态环境损害”“生态损害赔偿责任”等概念有所涉及，但没有也不能从法律角度予以界定，使得这项重大改革缺乏法律依据。

吕忠梅介绍道，生态环境损害是一种新型法律责任制度。从行为构成上看，对生态环境的侵害行为与传统民法上的侵权在侵害主体、侵害利益、侵害后果上都有明显不同；从责任性质上看，生态环境损害赔偿责任是一种防御责任，而非民法上的填补责任；从救济途径上看，生态损害赔偿诉讼不同于由法律授权人民检察院、环保团体提起的公益诉讼，是代表国家以所有权人身份提起的国家利益诉讼。

“目前，我国还没有任何法律这种新型法律责任作出规定，这意味着现行法律制度不能适用于处理生态环境损害赔偿纠纷，迫切需要建立专门的环境侵害责任制度。”吕忠梅说。

同时，提案指出，建立完善的生态环境损害赔偿制度，需要多项立法系统推进。包括应结合《生态文明体制改革方案》提出“健全自然资源资产产权制度”的要求，在民法典物权编中，规定物权行使的环境保护具体要求和普遍限制，完善国家自然资源所有权制度，明确生态环境及其重要要素的“公共财产”地位、增设“公物”制度等；应启动专门环境责任立法工作，明确环境侵害的各种法律后果，建立系统的专门环境法律责任制度，为生态环境损害提供完整的法律依据。

为此，提案建议，建立完善的生态环境损害赔偿制度涉及多部法律的制定和修改，需要假以时日。针对目前改革已经全面推开，急需提供法律支撑的情况，可以考虑在已经列入2018年立法计划的《土壤污染防治法》中，规定生态环境损害赔偿责任，首先建立生态损害赔偿制度，保证改革“于法有据”。

4份提案均涉生态环境

今年两会期间，吕忠梅一共向全国政协提交了4份提案，其余3份分别是：《关于编纂“环境法典”的提案》、《关于支持和保障社会组织开展环境公益诉讼的提案》、《关于完善城市雨水收集系统，建设“活水城市”的提案》。

其中，编纂“环境法典”是吕忠梅最为关心的内容之一，在去年的全国两会期间，她作为全国人大代表在接受《每日经济新闻》记者专访时就曾提出了相关的想法。

《关于编纂“环境法典”的提案》中介绍，经过近40年的发展，环境资源法律体系框架已基本形成，环境资源保护主要领域已经基本实现有法可依。随着时代发展，我国现行的环境资源立法模式，与新时代建设中国特色社会主义现代化强国目标对生态文明法治建设的新要求已不相适应。

包括：环境立法与资源立法分离的模式与“统筹山水林田湖草系统治理”的生态文明观存在一定距离；各环境资源管理部门主导立法的模式以解决部门利益主导立法问题；按照环境资源要素进行单项立法的模式难以克服解决法律间的相互重叠与冲突、修改滞后等立法困难。

为此，吕忠梅建议，将编纂环境法典工作纳入第十三届全国人大常委会立法规划，启动相关立法论证研究工作。

此外，在《关于支持和保障社会组织开展环境公益诉讼的提案》中建议，对《环保法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等相关法律进行“打包修改”，进一步降低对社会组织提起环境公益诉讼的“门槛”等。

《关于完善城市雨水收集系统，建设“活水城市”的提案》建议，制定雨水收集利用专项规划并纳入社会经济发展规划；利用河道水渠洼地收集雨水，建立城市水体循环体系；完善城市雨水收集体系，提高城市雨水利用率，实现“活水城市”等。