引入负面清单制度 国资委划定央企投资监管红线

每经记者冯彪每经编辑王可然 1月18日，国务院国资委印发《中央企业投资监督管理办法》（34号令）和《中央企业境外投资监督管理办法》（35号令）。这两个办法分别是对2006年发布的《中央企业投资监督管理暂行办法》和2012年发布的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》进行的修订和完善。 相较此前的两个暂行办法，34号和35号令都提出以管资本为主加强监管的原则，对国资委和央企的权责边界做出较细致的划分，并且明确提出负面清单的投资监管方式。对此，国务院国资委表示，34号令和35号令明确出资人投资监管底线，也划定中央企业投资行为红线。 北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华对《每日经济新闻》记者表示，“管资本为主的监管就是要以资本收益为主要考量，也就是要避免对企业过多的行政干预，给企业更多的自主权。” 以管资本为主加强监管 34号和35号令明确，国资委监管的央企投资是指中央企业在境内（境外）从事的固定资产投资与股权投资。 与两个暂行办法相比，此次印发的34和35号令分别对国资委的监管职责内容、方式和中央企业的职责都做了细致的划分。 对于国资委的监管职责定位，2006年的《中央企业投资监督管理暂行办法》提出，国资委依法对企业投资活动进行监督管理，指导企业建立健全投资决策程序和管理制度。2012年出台的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》还补充，国资委引导中央企业防范境外投资风险，指导中央企业之间加强境外投资合作。 此次35号令中对国资委监管的定位是，按照以管资本为主加强监管的原则，以把握投资方向、优化资本布局、严格决策程序等为重点，国资委指导中央企业建立健全境外投资管理制度，制定境外投资项目负面清单，对境外投资项目进行分类监管，监督检查境外投资管理制度的执行情况、境外重大投资项目的决策和实施情况，组织开展对境外重大投资项目后评价，对国有资产损失以及其他严重不良后果的进行责任追究。 从“督促”、指导”到以管资本为主、分类监管等表述变化的背后，体现出国资委监管思路的变化。 中国企业研究院首席研究员李锦告诉《每日经济新闻》记者：“以前的监管方式容易导致国资委直接干预企业的自主经营权。此次两个监督管理办法都强调管资本为主的原则，就是将由企业自主经营决策的事项归位于企业，国资委以出资人的职责来监管。” 国务院国资委也表示，两个办法贯彻以管资本为主加强国有资产监管的要求，重点包括“管投向、管程序、管风险、管回报”四个方面。 不同于此前两个暂行管理办法主要内容是对监管方式的原则性规定，此次两个办法都从央企投资监管体系建设，事前、事中、事后管理，投资风险管理，以及责任追究等方面做出细致规定。 例如在风险管理部分，34号令要求，央企应当建立投资全过程风险管理体系，股权类重大投资项目在投资决策前应当由独立第三方有资质咨询机构出具投资项目风险评估报告，纳入国资委债务风险管控的中央企业不得因投资推高企业的负债率水平。 对于央企的职责，此次34号令和35号令提及中央企业是投资项目或境外投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，应当建立投资管理体系，健全投资管理制度，优化投资管理信息系统，科学编制投资计划，制定投资项目负面清单，切实加强项目管理，提高投资风险防控能力，履行投资信息报送义务和配合监督检查义务。 负面清单划定投资红线 今年以来，央企密集发布实施混合所有制改革的意见，可预见的是，在混改过程中，国企股权投资行为数量也会增加。作为对央企投资行为的监管，就需事先明确哪些项目可投，哪些项目不可投。 34号和35号令都提出负面清单的做法。34号令显示，国资委根据国家有关规定和监管要求，建立发布中央企业投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。 具体来看，列入负面清单禁止类的投资项目，中央企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应报国资委履行出资人审核把关程序；负面清单之外的投资项目，由中央企业按照企业发展战略和规划自主决策。中央企业投资项目负面清单的内容保持相对稳定，并适时动态调整。 另外，中央企业应当在国资委发布的中央企业投资项目负面清单基础上，结合企业实际，制定本企业更为严格、具体的投资项目负面清单。 高明华对《每日经济新闻》表示，“负面清单的监管方式是非常必要的，一方面划定了不可为的红线，但另一方面实际上也是为央企在负面清单之外提供了更自由的空间。” 至于哪些项目可能会被列入负面清单，34号和35号令没有专门的规定。“负面清单如何划很关键，划得过宽泛、过细，或者过窄都不好。”高明华说。 记者注意到，去年8月23日，国务院办公厅印发了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，其中也划定了违规经营投资责任追究范围。 在投资方面，上述《意见》提出，国企负责人在投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告；投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施等行为都将会被追责。