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土地出让收入下滑 财政部为土地财政正名

每经网 2015-05-06 00:29:27

财政部官方网站刊登文章《正确认识“土地财政”》称,土地收入有公共性,承担着一定的公共职能,“在现行土地制度下,每年仍然会有相当规模的土地出让收入,这是国有土地的市场化配置方式带来的。”

每经编辑 金微    

每经记者 金微 发自北京 

在房地产市场不景气,土地出让面积和土地收入直线下滑,土地出让收入同比更是直降36.1%,土地财政何去何从受到格外关注。

财政部官方网站刊登文章《正确认识“土地财政”》称,土地收入有公共性,承担着一定的公共职能,“在现行土地制度下,每年仍然会有相当规模的土地出让收入,这是国有土地的市场化配置方式带来的。”

中国社科院财经战略研究院研究员张斌在接受《每日经济新闻》记者采访时说,中国的土地财政既有城镇化高峰期的融资需求,也有预算法本身原因,也是在四万亿背景下城镇化建设的融资压力带来的,既有周期性原因,也有城镇化原因。无论是短期还是长期来看,不可能是常态。未来经济进入新常态,土地财政也会进入到常态。

土地收入具公共目的 

财政部刊登的文章作者是财政部财政科学研究所所长兼书记刘尚希,文章称,“土地财政”是我国的一种特殊现象,是在土地公有制和经济市场化背景下产生的,工业化、城镇化、住房商品化快速推进,土地在其中扮演了一个极其重要的角色,发挥出了无可替代的杠杆作用,在地方政府招商引资发展经济、融资搞基础设施和市政公共设施建设、扩大政府可用财力等方面,到处都有土地的身影。

2014年,地方土地出让净收益为8653.51亿元,主要用于城乡基础设施建设、农业农村发展以及保障性安居工程建设方面支出。

财政部数据显示,2014年地方土地出让收入用于城乡基础设施建设、农业农村发展以及保障性安居工程建设方面支出达到6810.69亿元,减轻了地方一般公共预算收入用于这些方面的支出。

文章称,土地出让收入承担着公共职能。“中国的土地出让收入不仅仅是从政府实物资产向货币资产形态的转换,而是承担着重要的公共职能,如转移农民、转换土地用途、建设公共设施等等。”

张斌认为,未来土地财政不可能像原来那样发挥作用,无论是筹资的规模还是抵押,一方面,地方拆迁成本越来越高,土地净收入在下降,另一方面房地产越来越不景气,“在内外因素作用下,土地在城镇化融资功能会弱化,这是内外部环境共同作用的结果。”

土地金融杠杆效应下降    

近年来,社会上有流行观点称,认为土地出让收入规模大小与中央财政集中度有关,即实行分税制后地方财政收入少了,不能满足地方建设需要,于是地方政府就通过多卖土地、抬高地价增加收入,造成土地出让收入大增。

文章援引数据称,土地出让收入规模大小与中央财政集中度没有直接的逻辑关系。“不能说中央拿多了(实际上中央还不到一半),地方拿少了,地方政府就依靠”卖地“来增加收入。把地方”卖地“直接归之为中央集中度高,显然属于牵强附会。”

文章提到,地方土地出让收入快速下降,即是经济增速趋缓,市场需求减弱而导致的。“当前经济增速放缓,土地出让收入降幅明显,土地收入的增长变化更多地与经济相关联,而不是中央财政的集中度。”

张斌说,过去土地财政与房地产经济是一种正反馈的作用,土地财政配合了房地产的高涨,现在这种趋势已经逆转,成为负反馈的作用,房地产下行,土地卖不出去,也压低了经济增长,相对于过去房地产拉动经济的动力越来越弱。

文章还提到,当前地方债务存量规模较大,还本付息的资金来源收紧,而土地的金融杠杆效应下降,经济增速放慢,多重因素叠加在一起,地方财政压力与日俱增,要高度警惕区域性风险的扩散。

据《2013中国国土资源公报》披露的数据,截至2013年年底,84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷,抵押贷款总额7.76万亿元。张斌说,为什么地方不直接卖土地而是选择抵押,主要是土地卖不掉或者卖不不好价,而通过评估可以获得更高的价格,以获得融资。“现在房地产下行,土地贬值,而作为地方政府抵押物的土地就面临价值重估或无法变现的问题。”

文章最后提到,“要以改革的办法来强化地方财政风险管理,避免系统性风险的发生,防止财政风险给经济风险雪上加霜。根本的办法是鼓励创业、创新,优化结构,增强地方经济增长后劲,扩大税源,财政与经济形成良性循环,只有这样,才能避免发生危机。”

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