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张敬伟:用“PPP基本法”消除民资的观望情绪

每日经济新闻 丨张敬伟 2015-04-23 00:59:41

政府举债搞基础设施建设的时代已经过去了,公共财政也无足够的容量和能力去投资,怎么办?PPP模式是很好的选择,西方市场经济成熟的国家早就在做。

◎张敬伟

4月21日,李克强总理主持召开的国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,提出用制度创新激发民间投资活力。该法规被认为是推进公私合营模式(Public-Private-Partnership,简称PPP)的基本法。

政府举债搞基础设施建设的时代已经过去了,公共财政也无足够的容量和能力去投资,怎么办?PPP模式是很好的选择,西方市场经济成熟的国家早就在做,中国“拿来主义”显然是合适的。正因为如此,十八届三中全会以来,很多政府部门的文件中都明确了要发展PPP模式。

但长期以来,囿于一些政策性限制,一方面基础建设工程存在政府主导的惯性,另一方面民间资本也有疑虑。其中的关键所在,便是这种合作模式缺乏有效的制度化合作基础,以及权利与义务分割清晰的契约精神。简言之,若无合作共赢的基础,PPP模式只能流于纸面上,而不能变成现实的合作行动。

如今,宏观经济形势给决策层高效推进PPP模式提供了现实可行性。一是地方债规模高企,各地面临着削减地方债规模的迫切任务。而决策层也将控制债务规模纳入对地方政府的政绩考核中。与此配套的是,地方紊乱的融资平台被清理,各地举债发展的惯性被斩断。

二是楼市依然处于疲弱态势,尤其是二线以下城市,各地土地财政收入大幅减少,用以偿还地方债的财源通道日益逼仄。

三是中央和地方财政也在下降。据统计,2014年全国财政收入同比增长8.6%,创23年来新低。而截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务达20.70万亿元。

在此形势下,靠政府融资和公共财政进行基础设施建设,显然是有心无力。但是为了稳增长,货币政策和财政政策的“双宽松”又是必要的手段。近期的大幅降准和之前的“3·30”楼市新政、地方债置换计划,都是为了达到一个目的:增加资本流动性,让宽裕资金进入良性的投资领域,而不是涌向过剩产业。

PPP模式涉及的主要是基础设施和公用事业。这些基建项目,既是公共事业也是民心工程,社会资本参与其中,自然能够释放出多种改革红利。如给政府减压,促政府职能转变,充分发挥社会资本效应等,既盘活了资本总盘子,也彰显了社会资本的社会责任意识。

不过,PPP模式是好,但也要避免叫好不叫座的尴尬。据民生证券统计,目前省市级地方政府共推出总额约2万亿元的PPP项目,其中有9000亿元的项目公布了具体的投资额。到目前为止,签约的项目约为3350亿元,约占总额的1/6。未签约项目主要为交通设施、社会事业、水利工程、污水处理和垃圾处理等。

这意味着,社会资本还在观望,尤其对于那些多年来被视为攸关社会和民生“里子”的工程项目,PPP模式进展不大。究其原因,说白了还是这些工程能够带给社会资本的效益不确定。因此,社会资本消极观望是可以理解的,毕竟没有不重视收益的投资。

如今,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确了PPP模式的基本原则和程序,即社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,通过使用者付费和必要的政府付费获得投资回报;政府部门负责监管基础设施和公共服务的价格和质量。

这一办法将政府部门和社会资本的责权利厘清了,让社会资本没有了后顾之忧,而且有利可图,自然能够激活其参与PPP模式的热情。

但是,好办法还需要有好的执行力。PPP模式除了政府和社会资本“甲方乙方”的契约关系,还应引入最广泛的社会监督,合作项目要做到全流程的公开透明和风险监控。这样,既可保证相关部门恪守中道严格履约,确保社会资本投资权益;同时也能减少社会资本投资乏力导致所投基础设施资金链断和工程烂尾的风险。

总之,PPP模式不是宏观经济增速放缓和市场流动性匮乏的应急之举,而是中国投融资体制的创新改革,必须通过制度化实现PPP模式的常态性和可持续性。

责编 祝裕

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