西咸新区条例草案二稿“缩水” 删除多项政府管理权限

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◎每经记者 张静 发自西安

近期，《陕西西咸新区条例》（草案第二次征求意见稿）再次公开征求意见。

《每日经济新闻》记者发现，这是陕西首次为新区建设专门立法，相比去年底的草案送审稿（以下简称初稿），两个月后的二次征求意见稿（以下简称二稿）内容相去甚远，赋予西咸新区的诸多权限出现缩水。初稿中提出要完善西咸新区人大、政协制度，并赋予西咸新区司法、行政托管等诸多权限，但这些内容在二稿中均被删去。

对于两次征求意见稿内容的明显出入，陕西省政府法制办公室一位参与条例起草的人士对《每日经济新闻》记者表示，一是因为西咸新区并非一级政府，不能越过法律拥有很多一级政府才拥有的权利；第二，立法也是一个利益平衡和博弈的过程。

非一级政府的无奈

去年底，《陕西西咸新区条例》（草案送审稿）首次公开征求意见。

初稿赋予西咸新区诸多权限。在省市支持上，初稿提出陕西省政府在重大产业项目布局、土地利用、基础设施建设、公共服务配套以及相关专项资金等方面对西咸新区给予优先安排。而西安、咸阳两市及其相关县（市、区）人民政府应当积极配合、予以协助。

然而两个月后，陕西省政府法制办发布的《陕西西咸新区条例》（草案第二次征求意见稿），则将上述内容改为陕西省政府在土地规划利用、基础设施和公共服务设施建设以及相关专项资金等方面给予支持，协调、处理西咸新区发展中的重大问题。西安市、咸阳市人民政府以及有关县（市、区）人民政府应当按照国家和本省有关规定，在经济和有关社会管理方面支持西咸新区开发建设。

从“优先安排”、“积极配合”、“予以协助”到“支持”，对于上述措辞的微妙变化，陕西省政府法制办公室人士向记者解释称，给予“优先安排”的说法有失公正公平，并不合适，所以在二稿中予以避免。“我们只能说是加大力度支持，不能说‘优先’，‘优先’这个词本身就有问题。”

关于地市政府支持，上述人士解释称，西安、咸阳是一级政府，现在所履行的职责本身就是其现有的权利，只能根据其本身所履行的职责支持西咸新区发展，西咸新区是从西安咸阳两市划定出来的，国务院行政区划尚未调整，所以还属于西安和咸阳两市，因此两个市也只能是支持了。

值得一提的是，为了支持西咸新区发展，陕西曾提出新区建设与陕北能源挂钩，希望打能源牌，吸引企业投资。《陕西西咸新区条例》初稿中，也提出陕西应当鼓励支持在陕资源开发企业积极参与西咸新区建设。不过，二稿中却未再提及。

对于删去此项内容，上述人士称，这并不影响能源政策的实施。“与陕北能源挂钩是自由经济行为，没必要在地方法规中做这样的规定。”

多方利益博弈的结果

土地、财政、法律地位不明确，一直是西咸新区发展的重要障碍之一，西咸新区一直试图突破。据了解，《陕西西咸新区条例》初稿是由西咸新区为主体编制，因此初稿中赋予西咸新区人大、司法、土地、行政托管等诸多相应权限。

不过，二稿中上述内容均被删去。初稿中提及西咸新区管理机构应当依托辖区内人民政府实施行政管理和社会治理，逐步对新区范围内的街镇实行行政托管，探索和实施适合西咸新区发展的治理模式。

事实上，此前西咸新区下属沣东新城就已托管部分乡镇，承担相应的社会事务。按照西咸新区的设想，其想把行政托管扩大到其他新城。

不过，目前看来似乎并不容易。前述参与条例起草的人士表示，之所以在二稿中没有提及托管，是因为西咸新区涉及两个具有行政管辖权的地市政府，在行政区划调整之前，它不能作为一个一级主体去托管行政事务。

而西咸新区不是一级政府的现状，亦让其关于人大、政协制度的建立，以及司法机构派出的想法成为泡影。初稿中提到西咸新区及各新城应逐步建立和完善人大、政协工作协调机制，积极探索司法体制改革，在西咸新区探索设立跨行政区划的检察和审判机构。

而二稿中只保留了公安机构派出。其中指出，设立西咸新区公安派出机构，负责协调西安、咸阳两地有关西咸新区的公安工作。其余内容均被删除。另外，初稿中赋予的西咸新区市级国土资源管理职能，亦在第二次征求意见时删去。“初稿是西咸新区为主体起草的，西咸新区想把自己作为一级政府来对待，但司法等属于国家事权，并非地方事权能调整。”前述人士称，而土地属于一级政府的权利，西咸新区不是一级政府，很多政府的权利它自然不能行使。

前述人士亦坦言，立法是一个平衡的过程，是利益博弈的过程。二稿由陕西省人民政府法制办公室作为主体来审查编制，编制时多次征求社会公众、专家学者、地方政府的意见，也开了多次研讨会，目前的条例仍然不成熟，还要继续完善。