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最重要的“决定”:既讲近功 又求长效

2014-10-29 00:56:15

政府是执法主体,对执法领域存在的突出问题,《决定》提出了一些重要措施。这些措施都有很强的针对性,同党的十八届三中全会精神一脉相承,对法治政府建设十分紧要。

十八届四中全会闭幕五天之后,10月28日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》全文发布。这是加快建设社会主义法治国家的决定,这是当下中国最重要的决定。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施,做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”。政府是执法主体,对执法领域存在的突出问题,《决定》提出了一些重要措施。这些措施都有很强的针对性,同党的十八届三中全会精神一脉相承,对法治政府建设十分紧要。

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解决部门立法争议:决策机关引入第三方评估

每经记者 王辛夷 发自北京

昨日(10月28日)公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。

在我国,部委作为中央政府的重要组成部分,拥有立法建议权和被授权制定规章,很多法律法规都是由主管部门起草。“这样的立法方式带有部门的利益色彩,容易将部门争端带入到立法中。”国家行政学院法学部教授杨伟东在接受 《每日经济新闻》记者采访时表示。

立法事项不能久拖不决

有人将我国部门立法的现状总结为“部门利益化,利益法制化”。近几年里,部门立法博弈日益激烈。

2012年10月底,环保部就公开向全国人大环资委表达对修改后的《环境保护法修正案(草案)》的不满,开了主管部委向立法机关发难的先河,而争议双方的背后既有利益诉求博弈的白热化,也有立法思路、主体争议的现实困境。

杨伟东认为,立法本就是利益的协调。但是在我国,这种博弈被局限于高墙之内,法律所规范的对象很难参与其中。“博弈应该是公开的,各方面参与越充分,参与者越有代表性,对于立法来说越是件好事。”他说。

《决定》提出,部门间争议较大的重要立法事项,不能久拖不决。而“久拖不决”的现象正普遍存在于我国的立法过程中。

杨伟东介绍,对于部门争议,我国之前的解决方式是首先由部门间协调,协调不成再由上级决定。在这个过程中,一些部门搁置争议,导致立法流产;还有一些部门为了保证法律通过而将规定模糊化,甚至删除对某些核心问题的表述。“不管是哪一种情况,都意味着法律效益大打折扣。”杨伟东说。

引第三方开“药方”

此次《决定》中明确提出,决策机关将引入第三方评估,来解决部门间争议较大的重要立法事项。这意味着,除了上级机构,立法过程中又多了一名裁判员。

事实上,在立法领域,我国一些地方也已经开始作出尝试。

据媒体报道,去年以来,重庆市人大常委会、重庆市政府就开始在地方法规及规章的全面清理工作中,通过政府购买服务的方式,整合当地高校专家学者,对该市所有地方性法规、政府规章进行全面扫描,并出具了详尽的 “诊断”报告,对法规的立、并、废、改问题开出建议“药方”。

“地方的探索都可以为下一步工作提供参考。”杨伟东认为,《决定》的表述确定了引入第三方的大方向,而在具体工作中还需要解决以下几个问题:

首先,谁来评估?他认为,评估方可以像重庆这样与高校合作,也可以由固定的委员会进行选举。不过,方式可以是灵活的,第三方的独立性却是必须保证的。

其次,还要保证评估流程的全面客观,争议双方与评估方接触的方式、机会必须完全平等。其他国家机关不能施加压力。

此外,杨伟东还提出了一个疑问:“评估报告怎么用?评估结束后,评估报告是供决策机关参考,还是作为决策的一部分?这些都是未来需要研究和探索的。”

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立法衔接改革决策:先行先试要法律授权

每经记者 周洲 发自北京

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)提出,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。

《决定》公布之后,正在开展试验的上海自贸区以及正待获批的天津、广东、福建等地方自贸区,未来开展准入前国民待遇和负面清单为主的管理体制将有法可依。

上海自贸区本身就是探索现代国家治理能力体系的试验区,是对外开放的新举措,也是本届政府的一项重要改革。

上海自贸区研究院秘书长、上海财经大学世界经贸系副主任陈波曾对《每日经济新闻》记者说,以上海自贸区内废止外资“三法”代之以负面清单管理体制的投资制度改革、央行支持上海自贸区 “金融30条”改革为基础框架的 《自贸区条例》,其实是自贸区内有别于区外的“宪法”。

准入前国民待遇、负面清单既是上海自贸区试验的重点,也是上海自贸区可复制可推广经验中最重要一项。

10月27日,中央全面深化改革领导小组第六次会议召开,会议审议了《关于中国(上海)自由贸易试验区工作进展和可复制试点经验的推广意见》。中共中央总书记习近平明确指出:“上海自由贸易试验区取得的经验,是我们在这块试验田上试验培育出的种子,要把这些种子在更大范围内播种扩散,尽快开花结果,对试验取得的可复制可推广的经验,能在其他地区推广的要尽快推广,能在全国推广的要推广到全国。”

如果没有法律支持,负面清单制度将难以推广到全国。

陈波说:“负面清单要么是大胆地复制推广到全国,要么就是在其他区域里进行尝试,但复制到全国比较困难。从点到面的推广涉及很多法律问题,如果要全国复制,就需要修改法律。新法替代旧法必须通过人大讨论、决议,其过程并不是一蹴而就。但现在点到点(从上海自贸区到其他地方自贸区)的复制可以做。”

他进一步解释道,负面清单实际上是一种法规,法规就需要特别明晰。陈波认为上海自贸区尝试负面清单是经过国务院的行政命令和全国人大批准的。“但是其他地方政府没有可以实行辖区内的新法律制度的相关规定。连正常的法律途径都没有走,没有通过人大常委会授权,怎么能做这样的尝试?”

“如果没有相关规定的话,这些地方性的尝试要么是犯法,要么它做的东西只有行政效力。这些地方的复制相当于只是在其行政监管范围内做一两项行政改革,不具备法律效力。既然不算法律,那么尝试有何意义,并且根本就不可能被推广。”陈波说,“从法律意义上说,其他地方如果只是要效仿上海自贸区,那么从一开始就应该是违法了,因为没有通过全国人大常委会授权,怎么能做自己的一套新的法律?”

其他地方政府如果要复制负面清单的做法,如果没有国务院的行政命令和全国人大授予法律修改的权限,那么也只能是在行政审批上作改动。而行政审批本身就是违背法律的,但国内行政审批与法律相违背的情况也不罕见,很多时候行政指令大于法律。

“不管从哪个角度讲,有些地方政府的尝试并不是向前走,而是向后走的。从正面意义理解,只能说这些地方政府在向制度创新方面做出努力和尝试。”陈波这样解释一些地方政府的尝试。

对于上述问题,十八届四中全会显然有深刻的认识。《决定》第二项 “完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”中对这些问题作了界定。

星石投资首席策略师杨玲对《每日经济新闻》记者表示,负面清单管理制度一旦全国推广,金融等当前受到严格管制的行业可能成为最大受益者。预期金融市场化改革进程将显著提速,而市场化改革将极大释放金融业各参与主体的活力,非银金融板块如证券、保险等行业将迎来大发展,明年或有不错表现。

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法治为产权“护航”:企业有权拒绝无法律依据的要求

每经记者 金微 发自北京

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:加强重点领域立法。完善社会主义市场经济法律制度;国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏,企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

知名经济学家宋清辉在接受《每日经济新闻》记者采访时说,“要深化经济体制改革,就需要运用经济手段和法律手段,建立以市场经济为基础的法律体系,保持国民经济持续快速健康发展,保持社会稳定。”

企业获“尚方宝剑”

《决定》指出:社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。

天津财经大学教授李炜光认为,《决定》多次提到产权的问题,产权必须受到法律的保护,而产权又与税收密切相关,像征税必须在产权明确之后才能征,产权的所有者都应该是加入到税收的制定过程中。

国家行政学院研究员张春晓表示,加强国有集体所有权的财产权的保护,国资改革也要依法推进,对国有资本改革和监管的任何制度、任何手段和任何重大改革,都必须于法有据。“中国虽然早已出台了《企业国有资产法》,但很多条文对于国企改革的指导性没有完全体现出来,法律所应起到的平台和托底作用没有凸显。”

李炜光在接受《每日经济新闻》记者采访时说,“企业有权拒绝无法律依据的要求”非常好,这等于给了企业一把尚方宝剑,“你下达某种要求必须合法,没有依据法律我可以质疑或拒绝,这体现了法治思维,也是一个共治的思维。”

财税法立法加快

《决定》还提到,加强市场法律制度建设,编纂民法典,制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规,促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。依法加强和改善宏观调控、市场监管,反对垄断,促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《每日经济新闻》记者采访时说,在市场经济的法治体系中,最短缺的是财税和资源领域的法律,这些领域又比较重要。“像财政是国家治理的基础和重要支柱,这个重要领域的法律缺位,当然要加强立法,对于市场的公平竞争,提高整个社会资源配置的效率,发挥市场的决定性作用,转变政府职能,提高资源的高效利用都具有重要作用,是市场机制完善的必要支持条件。”

今年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定。但目前在财税领域的法制建设尚有很多空白,以税收法为例,我国现行共有18种税,但只有3种税出台了法律。

李炜光说,推进法治的进程,财税的关键是立法,财税法治的建设推进是以预算法开头,预算法修改提供了很好的经验,“真正的法治需要加大协商,全体参与,而非仅听领导。”

宋清辉表示,社会主义市场经济本质上是法治经济。我们只有尊重市场经济发展规律,打造社会主义市场经济的现代治理体系,用健全的法律法规规范、制约人们的市场经济行为,才能维护良好的市场秩序,达到建设法治政府、完善法治经济、推进依法治国的历史重任。

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审计保持独立性:用垂直管理加强反腐

每经记者 韩冰 发自北京

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:要完善审计制度,强化上级审计机关与下级审计机关的领导,探索省以下地方审计机关人财物统一管理。

中国政法大学教授张树义在接受《每日经济新闻》记者采访时表示,加强审计部门垂直管理及探索省以下地方审计机关人财物统一管理,能够使审计部门摆脱地方政府的干预和支配,保证审计工作的独立性。

据《每日经济新闻》记者了解,世界上大多数国家的审计机关都是独立于政府,直接对立法机构、权力机构负责,此前曾有不少学者建议我国审计部门转为对全国人大负责。不过,中国人民大学法学院教授朱大旗认为,上述建议暂时很难实现,“所以先从省级以下的审计机关开始改革。”

强化上下级垂直管理

《决定》指出,要完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

《每日经济新闻》记者了解到,尽管按照现行《审计法》等法律法规,我国基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导,但本级政府的领导“权力”明显大于上一级审计机关。据湖南省怀化市审计局刘空军介绍,在其对该地13个县(市、区)基层审计机关调研时就发现,有62%的班子成员调整没有事先征求上一级审计机关的意见,双重管理流于形式。

刘空军举例说,“在严格按照干部双重管理工作若干规定执行的23名领导中,其中有一个县的2名人员已经被县委组织部谈话任免了,事后,在上级审计机关的过问下,这名组织部长说不知审计有双重管理规定才补报手续。”

“审计实际是反腐败中一个很重要的职能。”北京大学法学院教授刘剑文表示,无论是从治国的角度看,还是从反腐的角度看,上述《决定》内容对于独立审计都能起到积极作用,能够逐渐使审计成为监督政府的重要工具。

省以下地方人财物统一

由于目前审计机关人、财、物、事都归当地人民政府管理,因此,审计机关更多地受制于当地市、县(市、区)委及市、县(市、区)人民政府。刘空军说,在上述体制下,审计机关更多的是充当内部审计部门的角色,其对经济的监督作用十分有限,造成审计机关“有法不能依法查处”。

针对上述现状,《决定》明确提出,要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。

“审计机关只有脱离当地政府的管理,才能比较公正客观的出具审计报告。”朱大旗等人表示,如果审计机关的人权、财权不能相对独立,受当地政府的影响就比较大,上述举措主要是加强审计执法,凸显了审计在治国中的重要性。

对于上述《决定》内容,也有公众提出:垂直管理之后,审计部门是否会权力过大?张树义对《每日经济新闻》记者表示,审计部门在对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计的同时,也应该接受纪检、人大等部门更加严格的监督,以此确保我国审计工作的依法进行。

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环保出利剑:生产者违法成本大幅提高

每经记者 李彪 发自北京

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)发布,对法律制度保护生态环境进行了明确要求,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。

中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君在接受《每日经济新闻》记者采访时说,现有的环境法律体系,已经在逐步提高生产者的环境违法成本,最终的落实上还应该结合排污许可证制度,才能更加规范。

强化生产者环保法律责任

近年来,在环保部门多次通报的环境违规案例中,存在着一些企业屡禁不止的环境违法行为,给环境保护工作的推进带来了挑战。业内专家普遍认为,提高环境违法成本是遏制环境违规问题的 “一剂良药”。

在“加强重点领域立法”一项,《决定》要求:用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度,完善国土空间开发保护方面的法律制度,制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设。

2014年4月,新修订的《环境保护法》获得通过,其中,按日连续处罚、查封扣押、限产停产等条款的出台,对于企业的环境违规行为具有一定的震慑力。

为了进一步细化《环境保护法》中的这些重要条款,使 《环境保护法》更具有操作性,今年10月,环保部就 《环境保护按日连续处罚暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等4个配套文件,向全社会公开征求意见。

《每日经济新闻》记者了解到,在今后一段时间,针对《环境保护法》中的一些规定,相关部门可能会陆续出台生态补偿、总量控制、排污许可等一系列配套规定。

宋国君认为,“现有的环境法律体系规定中,已经达到了大幅提高生产者违法成本的法律要求,最终需要进行规范化落实,可建立排污许可证等制度,加强相关法律条款的落实。”

“当前,我们对环境违规处罚表达还不太清楚,发达国家是罚没违法收益,这个技术上比较复杂,但是,我们可以慢慢做。”宋国君说。

推行资源环境领域综合执法

多年来,环境监管、执法一直是环保领域的软肋,也折射出了环保部门的“弱势”。

环境的执法涉及多个部门,比如对汽车尾气超标排放的监管需要环保部门和交管部门配合,对环境表现不佳的企业关停并转需要环保部门和发改委配合等。多部门联合执法,对于打击环境违规行为具有积极意义。

按照深化行政执法体制改革要求,根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。

《决定》提出,推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

根据地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责的总体要求,在严厉的环境行政问责和考核面前,资源环境领域推行综合执法,在一些地方已经形成了常态。

地方政府失灵是我们环境执法弱最主要的原因,宋国君介绍,“由于环境保护的特殊性,在资源环境领域不仅要推进跨部门的综合执法,还需要推行跨行政区域的环境执法,包括流域污染、大气污染等都具有区域性。”

宋国君认为,“我国环保领域执法弱是由多重因素造成的,还包括对企业守法的要求规定的不明确,没有强调企业需要提供守法证据等,要想彻底解决这一问题,可能还需要一段时间。”

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