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加强地方债管理是促政府“归位”

每日经济新闻 2014-10-23 01:01:18

“43号文”并非地方削权,削减的是地方政府的债务嗜好,旨在推进地方政府职能的全面改革。

每经编辑 叶檀    

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每经评论员 叶檀

中国政府下决心清理地方债。

9月21日,国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),坊间对“43号文”给予了足够的重视,认为是地方削权的开始。

《经济参考报》随后的消息称,财政部于近期下发《地方政府性存量债务清理处置办法》(征求意见稿),要求各地区汇总上报存量债务清理及甄别结果,省级财政部门明年1月5日前上报,对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,可申请发行地方政府债置换。2015年底前,符合条件的在建项目后续融资、政府债务资金不能满足的,可按原渠道融资;2015年底之后地方政府债只能通过省级政府发行。

地方削权之说不符合事实,未来城镇化的推进仍然需要地方政府的强大力量,“43号文”削减的是地方政府的债务嗜好,旨在推进地方政府职能的全面改革,从市场经济的重要参与者转变为公用事业、公共服务的提供者,促使地方政府全面归位。只有从这个角度解读,才能理解“43号文”的意义,才能推进改革向正确的方向行进。

扼制地方政府公司化现象,意味着未来靠地方政府经济竞争决定升迁位序的发展模式将得到改变。以往中国经济主要靠投资拉动,地方政府在土地整理、园区建设、公用设施建设等方面,均通过债务杠杆撬动地方投资。现在地方政府的投资能力不再是考核的指标,地方社会经济的和谐高效发展指标,才是我们应该关注的重点。

要改革,首先要处理遗留难题。上述两份文件要解决的是到底有多少存量债,究竟如何偿还以及未来地方政府如何借贷的问题,其中关键是地方融资平台处置。

地方政府可以举债,但不能通过设立平台假借企业、地方政府在背后增信的方式举债。地方投融资平台关停并转不再增加,这是好事,是降低地方平台债风险的惟一办法。根据审计署2013年12月30日公告的 《全国政府性债务审计结果》,全国共有约7170个融资平台公司,从省、市、县、区甚至乡,都有投融资平台公司,这些公司将转型成为城投公司,剥离政府融资职能,不得新增政府债务。

地方政府仍然被允许举债,但性质已经不同,不再是投融资平台的企业债公司债,而是专项债与一般债:没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

地方举债程序严格:在国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准,在限额内举债,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。地方债纳入地方预算管理,由省级政府发行。政府债就是政府债,不会冒充为企业债,这么做对于地方政府有利,目前地方平台发行的信托、债券等产品,按照企业标准定价,成为地方债之后根据政府信用定价,价格将大大提升。

以往有些专买平台债的投资者,看中的就是企业债的价格与地方债的实质,中间存在巨大的定价偏差,很快,这块肥肉就不存在了。

地方债的发行改革,与预算改革密切相关。缺乏严格的预算,地方债的发行、偿还都是无源之水、无本之木。

地方债发行依据行政与市场原则,一方面需要上报审批确定风险,另一方面,地方债的评级、出售等各方面都必须严格遵循市场原则,市场上不允许有特殊交易者存在。因此,地方债发行之初将是缓慢的,试点式的,要等到市场适应才能提高效率。

真正的难点在于如何缓解既得利益者的对抗。如何处置近万家既存的投融资平台人员?

平台债风险不会暴露,以新还旧等将继续存在,为平台公司留出了足够的空间与时间。

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