地方债存量处置细则出台 明年1月上报债务余额

每经编辑 每经记者 金微 发自北京    

每经记者 金微 发自北京

地方政府传统的融资平台和融资模式即将结束，取而代之的将是更加规范的省级地方债券。

日前，财政部已下发相关文件到各省级财政部门，记者获得的这份名为 《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）（以下简称《办法》）规定：截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

有业内人士对 《每日经济新闻》记者表示，10月2日，国务院下发地方债管理的纲领性文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)，该《办法》可以看作是《意见》的细则，目的是做好地方政府性债务存量甄别工作，妥善处理存量债务，化解债务风险。

建立偿债准备金/

《办法》所指存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府性债务，具体到政府性债务余额、举债来源、资金用途、偿债来源、偿债计划及逾期情况等。债务清理由政府统一领导、工作小组组织协调。

去年，审计署对地方债进行了全国范围的审计，审计报告显示，截至2013年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。

财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

这次《办法》对三类债务规定了不同的清理办法，对存量债务偿还计划，则要求地方政府和债务单位滚动编制政府存量债务处置计划，明确偿债资金来源，合理确定分年度的债务偿还化解目标，并纳入考核范围。

为此，《办法》确立了处置债务的“预算管理、预算统筹、债券置换”等方式。在预算管理方面，地方各级政府、各部门、各债务单位要将政府存量债务分类纳入预算管理，其中，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入基金预算管理。各级财政部门应按照政府债务余额的一定比例建立偿债准备金。《办法》还提到各级政府应统筹安排各类财政性资金，加大对到期政府债务偿债资金安排力度。

《办法》对化解地方债给出了具体操作方式，北京大学财经法研究中心主任刘剑文在接受 《每日经济新闻》记者采访时说。“将化解地方债纳入到预算管理符合预算法精神和预算改革的决定。”

划定融资平台转型方向/

对于地方融资平台，此前国务院出台的《意见》明确提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

此次《办法》进一步明确融资平台的处理办法，要求 “逐步剥离”平台公司的政府融资功能，厘清政府与市场边界。这意味着传统的融资平台和城投债将告别历史舞台。

不过，《办法》设置了过渡时间窗口，在这期间，部分在建项目的融资方式仍然可以按照原来的融资渠道进行融资，也就是说仍然可以发行城投债，但这段时间内的城投债审批会从严处理。

文件称，“为确保改革平稳过渡，2015年12月31日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。”

《办法》明确，对2015年1月1日新《预算法》实施前可以合法举借政府债务的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务，并纳入预算管理和债务限额管理。

也就是说，2015年城投公司发行的债券只有用于保障房、公路、水利等几个领域内的在建项目，可以被称作城投债，享有政府信用，其他类债券将等同于企业债券。

《办法》还划定了融资平台的转型方向：融资平台公司承担的政府融资职能，对没有收益的公益性事业发展，由地方政府发行一般债券融资；对有一定收益的公益性事业发展，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持。

中诚信国际政府与公共融资评级部分析师关飞认为，融资平台在业务上将分类整合并与地方国有企业改革相衔接。

“剥离公益性的业务，整合经营性业务，按照地方国企改革的思路，将部分成熟度比较高，接近地方一般国企，具有较好经营性资产和业务的平台，转变为地方国企序列，将那些完全能依靠政府财政获得经营现金流的平台，分类整合，或退出或改制为PPP类型的企业。”关飞说。