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新预算法能否纲举目张

每日经济新闻 2014-09-02 00:51:10

从20年来《预算法》实施的实际情况来看,最根本的问题是执行不到位甚至错位的问题。

每经编辑 谭浩俊    

◎谭浩俊

经过4次审议,《预算法》终于完成了20年来的首次大修。8月31日下午,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改《预算法》的决定。从第一次审议到最终获得通过,《预算法》的修订,可谓费尽周折、历尽坎坷。各方经过反复协商、激烈争论,最终达成共识。

现在,大修工作终于完成,很多方面也提出了新的规范和要求。大修后的《预算法》,能否做到纲举目张,使各方面的工作都上到一个新的水平、新的台阶呢?困扰预算管理工作的刚性不强、执行力不够、违反预算管理的行为不断的问题,是否能够得到有效解决呢?《预算法》能否真正成为经济领域和经济活动的宪法,还值得关注。

对《预算法》来说,弥补存在的漏洞和缺陷,是必须做出的一项举措,也是减少问题发生必须完成的一项任务。但是,从20年来《预算法》实施的实际情况来看,最根本的问题还不是法律本身存在多少漏洞或缺陷,而是执行不到位甚至错位的问题。除漏洞和缺陷带来的问题之外,更多的还是执行不到位造成的,是人为因素的结果。

事实上,按照修订前的 《预算法》,很多问题就不应该发生。譬如预算编制,无论是财政还是政府,都应当按照需要进行编制,要能够对应到具体事项,并在决算时作出准确评价。但实际执行结果,往往相差很大。又如预算追加,也必须是先审查、再使用。可是,实际工作中几乎所有的追加预算,都是政府用了再经人大审查。

正因如此,大修后的《预算法》能否真正发挥效应,还要看执行的效果,看能不能真正做到纲举目张,使《预算法》的每个条文、每项规定,都能在相应的预算环节发挥作用,都能对政府及其职能部门、预算单位、执行者的行为产生约束与监督作用,能够做到将每一笔钱都用到刀刃上,都花在关键处,都不会因为执行不到位而出现问题。要做到这一点,就必须抓好下面几个重要环节的工作。

第一个环节,就是如何制约政府的权力和行为。政府的行为是否规范,政府在编制、执行预算过程中,能不能不受权力的控制,而受法律的约束,将是最关键的方面。如果预算的编制和执行,都是按照权力大小去做的,那么,《预算法》的修订就失去了意义。所谓的堵塞漏洞和弥补缺陷,也就成了一句空话。

从这个方面来说,规范政府行为,让预算完全按照法律的规范编制和执行,就成了最为重要的环节之一。只有将这个环节的工作抓好,只有约束好政府的权力之手,预算的刚性才能得到体现,预算的约束力才能得到发挥。新《预算法》将地方负债也列入预算控制范围,非常必要,这也是近年来地方负债的教训所致。

第二个环节,就是如何规范管理机关和执法机关的行为。这里主要包括财政、税务、社会保障、医疗保障等与预算关系密切的部门。长期以来,这些部门的权力都被无限放大,以至于有了太大的自由裁量权。所以,大修后的《预算法》必须规范管理和执法部门的行为,使其服从于法律,而不是服从于自身的需要。

这也是权力和利益的重新调整,是将权力关进笼子的重要方面。特别是财政部门,更应当成为《预算法》执行的带头部门,而不是严以律人、宽以待己。只有这样,《预算法》执行的随意性才会大大减少。

第三个环节,就是如何有效发挥人大的监督作用。按照发达国家的经验,这是最关键的方面。如果能够在人大的监督之下行使权力,那么,许多不规范的行为就不会发生,也应该不会发生。

问题是,人大对预算的审查,基本处于被动状态。从预算编制到执行,再到追加预算和决算等,人大走的都是程序。如果是法律程序,就必须一笔一笔地将账弄清楚,就应当不会出现随意突破预算、随意追加预算等方面的问题。所以,大修后的《预算法》,在如何发挥人大的审查监督方面,确实有了很大的提升。但是,到底有没有效果,还要看执行、看实施。所以,人大应当仁不让地拿起监督的武器,对政府财政预算进行全方位的监督与审查,切实发挥人大最高权力机关的作用,切实对人民负责。

大修后的《预算法》带来了很多期待,这些期待到底带来的是希望还是失望,需要各方共同努力。

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