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赵旭:仍应依特许经营协议厘清事故责任

21世纪经济报道 2014-04-15 09:50:48

针对兰州水污染事件,天则经济研究所公用事业中心研究员赵旭与记者进行了探讨。

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“为什么晚上11点发现问题,18个小时后才做出决定?你的应急机制有没有建立,是否发挥了作用?”针对兰州水污染事件,天则经济研究所公用事业中心研究员赵旭对21世纪经济报道记者说。

十年前,中国许多城市的供水、供热等公用事业开始大规模民营化,吸纳外资或民营资本参股。但至今安全事故仍时有发生,兰州自来水污染是其中新的一例。赵旭认为,政府在引进外资之后,“不是协议做好了就万事大吉,在履行协议的过程中,政府还要切实履行监管责任。”

对于事故责任划分,北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥强调特许经营协议的重要性,“在特许经营协议中,对水务公司的运营责任规定非常清楚。”金永祥曾经担任兰州自来水市场化改革的政府顾问,并参与了把国际水务巨头威立雅公司引入兰州的策划和运作工作。21世纪经济报道记者特约请赵旭和金永祥从不同角度探讨水务政府监管及事故责任划分难题。

《21世纪》:你怎么看兰州水污染事件背后的政府监管问题?民营化之后的公用事业和纯国有资本运作的公用事业监管有什么不同吗?

赵旭:这个事件中,政府有失职,自来水公司有其问题,几个关联方也有自己的问题。但政府是最终的监管者,必须要承担自己的责任。

从媒体目前的披露情况看:第一,自流沟本身就是一个敞开的风险点,自来水公司有责任作风险评估,判断系统中的风险点,并作为重点监控对象,这一环好像是缺失的。第二,自来水公司在风险管理上存在缺失,不清楚他们内部的风险控制措施是否处于有效状态。按道理,进出水的水质应该是要在线监测的,发现了问题,就应先把水停了,把事情弄清楚了之后再进行后续处理。而政府对以上两点都有监管责任。另外,兰州石化管道泄漏对自来水造成影响,管控也没做到位。

在我看来,民营的公用事业和纯国有的公用事业没什么不同,因为老百姓对安全的要求是一样的,不管谁来做,政府都应一视同仁地监管。而且监管要下决心,我们平常发现问题可能就警告一下,打个招呼,再勾兑一下事情就没了,这是问题所在。

金永祥:国务院制定的《城市供水条例》和兰州市制定的《城市供水管理办法》是政府对供水企业监管的依据。

但这些条例或办法对供水企业的义务规定得比较笼统,供水企业出了问题,处罚没有标准或者处罚很轻。政府对传统供水企业的监管很大程度上是靠水务公司自觉,辅之以主要领导的“帽子”,政府和水务公司之间的边界并不清晰,出了问题有时很难说是政府的问题还是水务公司的责任。

另外,政府还应该依据《特许经营协议》对市场化水务公司进行监管。政府各部门作为监管机构,对市场化公司比对传统的国有企业监管认真得多,严格得多。

《21世纪》:在事故发生之后,政府、企业及不同的出资人的责任如何划分?

赵旭:责任划分应由安监部门去做,不应该由我们划分,因为我们不在现场,具体的事情还有很多细节要考虑。就像交通事故,局外人没法判断,现场还要做很多的勘验,到底是主要责任、次要责任还是同等责任,是否超速,采取的措施是否及时等等。

威立雅兰州水务公司应该承担什么责任,一是根据实际情况由监管部门认定,二是要根据它在特许经营协议中所承担的义务,依法、依协议承担该承担的责任。

金永祥:在特许经营协议中,对水务公司的运营责任规定的非常清楚。就这次事件而言,经过调查,责任基本是可以确定的。如果双方对责任认定出现争议也没有问题,特许经营协议中有完整的争议解决程序,通过争议解决条款确定的责任对双方具有约束力。一旦责任确定了,处罚的结果就有了。如果调查结果确认不是威立雅的责任,他们作为受害方还可能得到补偿。清晰的规定可以减少责任不清的问题,也减少了这种项目的内耗。

《21世纪》:当初,威立雅以远高于其他几家的价格中标兰州水务。公用事业的定价受政府管制,价高者得是否会产生一些问题?如果不采取价高者得,又有什么其他方法呢?

赵旭:还是要看当时的竞标规则,当时的规则是价高者得,且没有最高限价,人家报了个高价,根据评标规则就中标了,没什么好奇怪的。不能因为其买的价格高就认为一定会损害老百姓利益,这是有罪推定。

我也不反对价高者得,主要是规则要清晰。地方政府要看清自己需要什么?这个地方是需要管理,还是需要技术,还是需要资金,根据这些来寻找你自己最合适的方案。另外比如像污水处理,可以是价低者得,意思不是资产卖得越低越好,而是说要求的污水处理服务费,谁要的低,我就给谁。因此,有好多种办法。

金永祥:我非常想知道威立雅报价高造成了什么不好的结果。兰州的水价不超过2元钱每吨,在全国省会城市里属于最低的几个。改革为水务公司留下了10亿的资金,做50亿的事情一点问题没有,十年内不会为了发展而愁钱的问题,也不会需要增加政府的财政负担。如此成功的项目遭到非议,作为当事人,我们的心里是非常难受的。

《21世纪》:一般而言,政府在什么情况下会收回经营权呢?

赵旭:成熟规范的特许经营协议里,都会包含政府强制接管的条款,企业做得不好,就一定会强制接管。协议里要说明强制接管的条件,比如存在严重疏忽,造成严重后果,或是有隐患指出了却不改正,威胁到了供水安全,或是没有能力履行协议,政府都要强制接管或是指定其他企业强制接管。

对经营者惩罚有好多层次。最低的是类似于诫勉谈话、约谈、口头警告,再有是书面警告,还有是限期整改和罚款,在特殊情况下还有临时接管,最后有可能取消特许经营权,取消特许经营权时,还会跟着一个条款,就是资产怎么转移,你投入的钱,政府怎么补偿。这些要在协议里明确,否则会有纠纷。

总之,地方政府在做这些事情的时候,要有好的顾问,要尽量做得规范、完善,不是说协议做得好了就万事大吉,在履行协议的过程中,还要切实履行起监管责任。这不是一句空话,需要政府人力、财力、物力的投入,比如检测系统要建起来。制度上,如果自来水公司出了问题,应急机制要起作用。这次事件中,媒体也质疑为什么从晚上11点发现问题,18个小时后才做出决定?你的应急机制有没有建立,是否发挥了作用?不是把企业股份卖了,公用事业就和政府没关系了。

金永祥:规范运作的项目在执行过程中如果出了问题,翻开协议可以找到解决办法,而且办法公平合理可行,这样的项目就可以执行下去。不规范运作的项目,遇到问题找不到解决办法,或者能找到的解决办法显失公平,其中一方没有能力履约。

推行PPP项目要紧紧抓住前期工作这个牛鼻子,必须要充分吸收国内其它项目的经验教训,必要时请咨询机构给予协助。我国已经有七八千个PPP项目,各个行业各种做法都有先例,有经验有教训,我们完全有条件把以后的项目运作好。目前,很多地区做项目还叫试点,PPP做20多年了还试点什么啊?要做的是总结经验教训并在未来的项目中推广应用。

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责编 邬晓丹

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