南希：IMF和世界银行 作用或日益削弱

□全球发展中心创始主席 南希·伯德萨尔

美国国会没能批准适度拨款补充国际货币基金组织(IMF)资金并增加中国和其他新兴经济体在IMF的责任。支持IMF似乎难以理解，但这对美国的全球角色具有重要影响——而目前的信号很不乐观。

事实上，如果说美国国会曾经批准过IMF的改革方案，那么肯定是下面这个时刻：这一措施能极大地增强IMF支持美国的关键目标——乌克兰的能力，并且成本要远远低于美国的双边信用担保。

没有获得批准的措施只不过是把此前美国的承诺从补充性账户转移到IMF的核心融资源，几乎不会给纳税人造成任何成本。国会的批准本可以完成在2010年首尔二十国峰会上达成的协议——将IMF的贷款能力扩大一倍。

根据这一奥巴马政府好不容易才牵头谈成的协议，美国将仍是IMF最大的单一股东，仍保有重大决策的一票否决权。但是，由于担心国内的反对，奥巴马政府在最后时刻才试图赢得国会支持并且尽力不弄出动静来。

几年前，美国在另一家美国主导的国际机构——世界银行中也显示出同样的无担当。全球金融危机爆发后，世行缺少足够的资本将贷款规模增加到危机前水平。

但美国对扩大世界银行并没有特别大的兴趣，它并没有利用其巨大的影响力表现在其任命世行行长的权力上，建立更强大、有能力响应新需求的机构，结果世行只是进行了少许资本结构调整。事实上，据说美国及其欧洲盟国还拒绝了一些主要新兴经济体提出的提供新资金的提议，也许是为了避免稀释它们自身的资本。

这与两家大型地区多边贷款机构——泛美开发银行和非洲开发银行的遭遇形成了鲜明对比。富国把持着世界银行的大部分股份，但借款国在地区性开发银行占据略微多数(以及行长职位)。它们的领导人大量并成功地施压大幅提高资本。

美国最近在捍卫国际金融机构方面的失败体现了其二十世纪下半叶以来的方针转变。此前，美国投入重金确保和维持这些金融机构的效率。美国领导人知道，这些机构让美国得以在更开放、更稳定的全球经济中追求其自身的外交政策选择和商业利益。

冷战的结束也终结了美国支持背后的外交政策逻辑，而贸易和投资的日益全球化让支持发展中国家不再是扩大市场的必要手段。此外，2001年9.11恐怖袭击让非国家行动方和存在麻烦的宗派和种族冲突的所谓“失败”国家成为新的安全隐患。在这样的环境下，美国颇为理性地不再将来自IMF和世行的传统投资支持视为高级别优先事项。

最后，全球金融危机给美国经济造成了严重掣肘，加剧了立法者采取旨在提振国内GDP增长和创造就业岗位的政策的压力。在这方面，白宫顶着国内反对花大力气、投入大量政治资本推出了两个主要贸易协定——跨大西洋贸易和投资合作伙伴以及跨太平洋合作伙伴。

但是，尽管美国的经济不景气和政治气候的高度极端化促使美国的决定，偏袒于存在争议的贸易协定而非由美国创造并支持的国际金融机构，但政策变化的真正推动力是基础性地缘政治变化。简言之，国际地位日趋衰落的美国不愿撒手其在全球机构的主宰地位，但又不愿承担相应的金融和政治成本。

相反，美国市场的持久地位增加了美国在多边贸易协定中的议价能力，也符合美国的眼前商业利益。事实上，这些协定都承诺了新的出口市场、“好”工作岗位以及锁定美国竞争优势的规则。与此同时，这些协定也有助于遏制中国在亚洲的经济实力和战略影响力。

美国就像是年迈的家长，不再愿意大量投资于家族企业，但又不愿意将控制权让给日益成熟的孩子们。心怀不满又焦虑不安的孩子们则纷纷另辟蹊径——以不利于家族企业的方式。中国已经签订了二十多宗货币互换协议，作为IMF流动性支持的替代品。印度刚刚与日本签订了500亿美元的互换协议。假以时日，这些安排将削弱美元作为世界主要储备货币的地位。

此外，巴西、俄罗斯、印度、中国和南非计划成立自己的开发银行，许多非洲国家现在也求助于中国为其基础设施投资提供融资。在拉丁美洲，安第斯山开发银行向其成员国发放的基础设施项目贷款超过了世界银行——虽然成本更高一些，但麻烦更少。美国一直在宣传发展是开放市场和民主问责的产物，而世界银行作用的日渐萎缩最终会削弱美国推广这一观点的能力。

强劲而有效的全球金融机构仍符合美国的利益。但是没有美国的领导，IMF和世界银行的全球作用将被日益削弱——它们对美国的用处亦然。(本文版权属于Project Syndicate)