鲁政委：衡量PPP机制成功与否的关键在哪儿

每经编辑 鲁政委    

鲁政委 兴业银行首席经济学家

1月27日，《第一财经日报》报道称：为化解庞大的地方债务和解决新型城镇化的融资问题，在去年底结束的全国财政工作会议上专门套开了一个研讨PPP（Public-PrivatePartnerships公共私营合作制）模式的会议。而在更早的2013年9月23日，《每日经济新闻》也曾报道财政部长楼继伟表示，在公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。

由此暗示，无论是在未来基础设施的投资中，还是在未来化解地方政府的存量负债中，PPP都有可能会成为一种重要方式。

涵义及其应用情况

所谓PPP，IMF研究人员将其直截了当定义为 “私人部门参与传统上由政府提供的资产和服务”。Maskin&Tirole则认为，无论风险分担机制和治理结构如何，PPP都通常被定义为政府和私有合伙人之间的一种长期发展和服务契约。在此机制下，政府让其伙伴开发、营运和维护项目；私人伙伴可能要承担较大风险，甚至还需要筹集资金，其收入是政府支付和使用者付费的某种组合。Funke&Irwin&Rial特别强调，虽然PPP涉及建设、维护、运营的缔约问题，但这并非定义PPP的关键，因为所有这些活动都可以由私人部门来承担，真正能够定义PPP的是政府与一个企业 （通常是特殊目的公司）订立书面契约同意由其提供服务。PPP分为政府付费PPP和使用者付费PPP，但不包括不需要为投资而融资的单纯合作企业和安排。

在通常情况下，人们都自觉不自觉地将PPP机制提供的这种 “资产和服务”就等同于基础设施。有这种印象这并不奇怪，因为PPP最早在西方19世纪的铁路建设中就以特许权的形式出现。到1990年代之后，PPP被发达经济体和新兴经济体大量用于交通运输（铁路、高速公路、地铁）、医疗、通讯、能源、水务等领域。作为对PPP在基础设施领域应用经验的推广，亚洲开发银行甚至在2008年还专门编撰了中文版、俄文版等版本的《公私合营手册》。

从基础设施的角度看，PPP的表现形式多种多样。包括BOO（建设-运营-拥有）、BOT（建设-运营-转让）、DBO（设计-建设-运营）、ROT（修复-运营-转让）、特许权、合同管理等。

但是，PPP机制的应用还不仅限于此。在2008年开始的美国次贷危机中，当时的美国财政部长盖特纳曾在2009年3月23日提出了一个利用PPP机制来清除金融机构资产负债表中有毒资产的方案。利用这种机制，美国财政部不仅节约了财政的救助成本，更为重要的是在金融危机最严重的时候，解决不具流动性的资产如何进行市场估值的问题。

缓解政府财政压力

首先，资金来源。PPP吸引了民间投资，改变了过去资金单一由政府提供的模式。

其次，运营效率。PPP项目往往是由私人部门运营，通常效率更高，从而可能提高项目的收益。

最后，时间价值。这是最重要的。在传统投资模式下，从项目立项建设开始，政府就需要投入资金，直到项目建成提供服务后才会有现金流收入，而从项目投资到能够提供服务之间往往存在一段较长的时间差，在这段时间里，政府需要支付融资的利息成本。而在PPP模式下，政府直接购买基础设施提供出来的服务，建设、筹资等由私人部门承担。在PPP的政府付费模式下，政府节约了传统模式下从建设到服务产出之间的融资利息；在使用者付费模式下，服务直接和使用者的付费相衔接，政府根本不用掏一分钱。即使使用者付费不能完全弥补，还需要政府提供部分补贴，PPP模式也使得政府的支出是分期支付而非一次全额付款。无论以上哪种情况，PPP至少都有利于降低政府的近端负债压力。

我国运用PPP的范围

PPP模式这个词汇似乎是新的，但其实在我国早已应用。比如，亚洲开发银行2008年发布的 《公私合营手册》就是以横跨上海黄浦江的一座大桥为封面的，国内见得最广的PPP机制则莫过于有民间投资参与的收费高速公路建设、运营。

而在十八届三中全会 （以下简称“全会”）上，也多处进一步打开了未来运用PPP的广阔空间。全会指出：在自然垄断行业，“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”；在支持非公有制经济发展方面，要“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”；在转变政府职能方面，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”；在健全城乡一体化发展机制方面，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。

如果我们还记得前文的定义中明确强调了界定PPP的关键，其实是政府与私人机构之间订立的由私人公司提供服务的契约，那么，凡是十八届三中全会中的 “特许经营”、“政府购买服务”、“通过合同、委托等方式向社会购买”等，其实都属于PPP可能参与的范围。

只是还不清楚的是，政府未来是否有可能将部分政府债务通过PPP模式以“盖特纳方案”的类似方式进行处置？

PPP机制成功的关键

衡量PPP机制成功与否，可以从财政和社会福利两个角度来看。从财政角度，主要是看PPP机制是否能降低财政的支出负担？从社会福利的角度看，主要是看PPP机制是否能提高社会福利水平？

从是否能够降低财政支出负担的角度，无论是政府付费还是使用者付费模式，都无疑能够降低 “当期”政府支出和政府负债率；但是，如果是政府付费模式 （在这种模式下，反正钱总是要出的，差别只是一次总付还是分期付款），则最终能否降低财政支出负担就取决于PPP运营效率是否更高。

从能否提高社会福利的角度，关键也是在PPP与完全由政府提供两种模式之间，成本孰高孰低、服务孰优孰劣的问题，这归根结底，也要取决于PPP的运营效率是否更高。

那么，什么才是保证PPP营运效率的关键呢？关键是要让每个消费这种服务的主体，都能够享有监督权利。而这一点，在我国恰恰还是非常薄弱的。