杜静：管控和化解地方政府性债务征程漫漫

地方政府性债务的“疯长”，犹如一面镜子，折射的是以债务为主要支撑推动GDP增长的粗放式发展本质。因此，尽力控制和化解地方政府性债务，是我国经济走向更为健康、稳健发展过程中，必须要跨过的“坎”，而过“坎”的难度，则取决于在此过程中所形成债务关系的扭曲程度。如能选准方向、把握时机，择势而动，做到既管当前又谋长远，既补漏洞又建机制，既盯住事又看好人，就能取得主动，并最终挣脱“积累莫返之害”的怪圈。

“控制和化解地方政府性债务风险”被本次中央经济工作会议列为明年六大经济工作任务之一，表明地方政府性债务的风险，正在滑向暴发的“临界点”，可能成为未来影响“稳中求进、改革创新”进程的万不可掉以轻心的因素与力量。因此，控制和化解这一风险，迫在眉睫。

其实，中央对于地方政府性债务的管理，从2009年就开始了。但几年来收效甚微，并陷入“积累莫返之害”的怪圈：债务规模越来越大，债务方式越来越多，债务渠道越来越宽，风险波及领域越来越广，成为经济健康发展的一大隐忧。

地方政府性债务的“疯长”，犹如一面镜子，折射的是以债务为主要支撑、重要依赖和持续动力等，推动GDP增长的粗放式发展本质。地方政府性债务的存在与形成，不是简单地由单个对象、单一因素、单一条件和单一力量所决定的，而是各种对象、各类因素、各项条件和特定环境等，在一定的时间内相互影响、互为作用的结果，而且具有强大的惯性和穿透力，具备超出想象的粘性和生命力。因此，控制和化解地方政府性债务风险，必须深入分析债务的形成原因、演化过程、主导力量和现实影响等，进而找出其内在的规定性。

笔者认为，化解地方政府债务，现在需要在厘清三个关系上下功夫。

一是厘清直接债务和或有债务的关系。按国务院和银监会的相关规定，从政策层面看，地方政府性债务的主体对象、主要条件和主导标准等是明确的。问题是，由于债务主体负债方式不规范和可转换性，导致债务总量的不确定性。地方政府性债务总量究竟是多少?目前有从10万亿到20万亿的争论空间和差异。有人说，这主要是由于商业银行和“影子银行”债务统计口径不同的因素造成的，其实不尽然。地方政府性债务通过或有负债的方式，形成了一块隐性债务，导致债务总量的失真和模糊。通常的做法是：把本应由政府性主体承担的债务以担保的方式，转移到其他市场对象，通过BT、BOT等运作模式,把本属于地方政府性的当期债务整体延后为未来债务;利用类似于经营性租赁(债务本息合并为租金支付、不在资产负债表上反映为债务)产品的特有属性，合理规避和虚脱债务等。这种以或有方式存在的隐形债务，实际上产生了一个巨大的债务“漏斗”，使控制与化解地方政府性债务成了一种“零和游戏”。从某种意义上说，地方政府担心、害怕的不是债务本身的风险，而是没有了后续手段和办法后债务链条怎么延续的问题。

这种地方政府性债务在总量漏出机制下的管控，带来的最大导向是被管控者对于债务风险的漠视、基本敬畏和举债行为的更为激进。因此，要从“自律”和“他律”的结合上，加强对或有债务的管理。地方政府性债务主体要从严格财务制度入手，实现或有债务与直接债务的同等运作、核算和管理。各类金融机构要建立地方政府性或有债务的统计、控制和合作机制，并主动、自觉纳入央行的征信系统管理，封死或有债务这一“债务漏斗”，真正拧紧债务的“总龙头”。

二是厘清公益性债务和竞争性债务的关系。在实际操作中，这两类债务是比较容易划分的，关键是怎么样分门别类，区别对待，分项化解。地方政府性债务尤其是竞争性债务(债务主体的市场行为具有竞争性)，是在特定的历史过程中形成的，有的是因为政府职能的转化，需要以市场行为去补充;有的是因为某种特别情形，需要以市场力量去引领;有的是因为解决历史积累的问题，需要以市场方式去改造等等。这种政府主导形成和出现的市场新力量、新成分，对于推动经济的转型和调整，发挥了应有的作用。但也带来了对于其他市场竞争主体相对不公平、自身运行效率的相对低下，以及由于内部治理结构相对弱化导致的市场行为缺乏约束和规模不经济等问题。

区分地方政府性债务的“公益性”和“竞争性”的意义就在于，为其债务风险的控制和化解找到一条动态、制度和市场化的通道与路径，实行地方政府性债务的“瘦身”。就是说，要采取多种方式将竞争性债务项目向社会转化和分离。借助混合所有制形式改革的契机，主动、开放吸收民营和其他资本，活化地方政府性债务项目的资本有机构成，通过地方政府市场行为的理性回归，腾挪债务空间。同时竞争性债务项目退出领域的资本溢价，建立公益性债务的回补机制，并逐步实行用市场价值转移的方式，补偿和减缓公益性债务的偿还压力，改变靠单一主体支撑债务及风险的格局。

三是厘清自偿性债务和代偿性债务的关系。过去200年间，全球发生过250多次主权债务违约事件。近20年来，从墨西哥金融危机(1994年)、亚洲金融危机(1997年)，到俄罗斯(1998)、巴西(1999)经济危机，再到美国次贷危机，表现出的基本特征是，债务主体的自偿性缺失，即主要属于代偿性债务。在我国，代偿性债务的基本特点是，债务对应的项目一般不产生现金流、市场的功能其他对象暂时不能替代、还款来源主要依靠财政转移支付以及债务被过度包装等等。

归纳起来，管控地方政府性的债务风险，重点应是管理好代偿性债务风险。这需要着重抓好清晰管控的方向和重点、加快债务透明化进程、加强债务项目的成本约束、做好债务实施过程中和完成后的审计监督等环节，加大区域经济整合力度，以增加、改善地方政府财政收益创造能力为突破口，释放经济区域协同红利，为债务的化解形成长期稳定的还款来源与保障;合理利用商业银行呆账准备金资源，对于符合条件的政府性债务，实事求是地进行核销。与此同时，对于不具竞争性但具备自偿性能力的地方政府性债务，可采用准市场化的办法，逐步化解。

尽力控制和化解地方政府性债务，是我国经济走向更为健康、稳健发展过程中，必须要跨过的一个“坎”，而过“坎”的难度，则取决于这一历史过程中所形成债务关系的扭曲程度。如果能选准方向、把握时机，择势而动，做到既管当前又谋长远，既补漏洞又建机制，既盯住事又看好人，就可以取得主动并有所收获，最终挣脱“积累莫返之害”的怪圈。