冯海宁：惩治污染地下水企业不能心太软

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◎冯海宁

5月9日，环保部通报今年进行的华北六省市地下水污染专项检查结果，对88家企业处以罚款，总额达613万余元。环保部负责环境监察的官员表示，污染地下水是很严重的违法行为，但从未有企业或相关人士承担过刑事责任，而目前行政处罚的最高限额，也仅为50万元而已，违法成本过低，导致企业屡屡违法。

环保部门对88家污染企业处罚613万余元，平均每家企业只有约7万元左右，对这些排污企业而言如同“挠痒痒”，几乎没有什么痛感；对其他企业而言，也没有多少威慑力。但是，相关企业对地下水污染带来的损失却难以估量，不仅威胁到公众的健康，而且治理的成本很高。日本早在上世纪对地下水污染状况进行评估后就认为：治理被污染的地下水需要耗资800万亿美元。

由于我国地域广阔、长期粗放式发展、监管不到位以及法律法规不健全，如今的地下水污染状况可能比上世纪日本的地下水污染更为严重，治理地下水污染所耗费的资金更多。据报道，118个城市约有64%的城市地下水遭受严重污染，33%的城市地下水受到轻度污染，基本清洁的城市地下水只有3%。环保部数据也显示，90%城市的地下水不同程度遭受有机和无机有毒有害污染物污染。地下水污染如此严重，而处罚则是轻飘飘的。

之所以轻罚排污企业，首先在于现行法律太“软”。尽管我们有水污染防治法及其实施条例，但法律规定的处罚力度太小，最高限额只有50万元，而且没有纳入刑法。虽然1997年新刑法在分则中专设一节 “破坏环境资源保护罪”，包括了水污染，但据说水污染刑事制裁却是在空转——水污染频发，但真正进入刑事程序的案件似乎不见。法律是防治地下水污染的有效武器，如果法律不“硬”，排污企业就会肆无忌惮。

反观其他国家，早就把水污染纳入刑法了。据悉，根据英国1974年实施的《污染控制法》规定，罪行小的，处3个月以下的关押或400英镑以下的罚金，或者并罚两者；罪行大的，处二年的关押或罚金。1970年日本的《刑法典》第142条“污染净水罪”规定：污染供人饮用之净水，因而不能饮用者，处6个月以下之监禁或10万元以下之罚金。与他国刑法力度相比，我们最高处罚50万元，过于“温柔”。

其次，即便是现行法律，有关部门在掌握处罚尺度上明显过松。众所周知，地方环保部门为了所谓的地方发展大局，往往看地方主政者的脸色，不敢重罚污染企业，甚至还保护污染企业。这次对88家企业罚款613万余元，平均仅罚约7万元，表面上看上去是因为法律不给力，其实，也与执法部门“心太软”有关。如果执法部门足够严厉，在最高限额50万元的情况下，也可让平均罚款达到三四十万元。最能说明处罚力度的例子是，连排污企业的名称都不愿公布。

尽管我国治理地下水污染的力度在加大，预计“十二五”期间，污水治理累计投入将达到1.06万亿元，但相比治污实际需要的资金，显然，还远远不够。据说，水利部门正在组织编写《地下水管理条例》，这个条例一旦颁布实施，将对我国地下水污染防治以及更合理利用形成有力的法律支撑。但我们要意识到，一般性条例威慑力很有限，远远不如把地下水污染纳入刑法。

简而言之，要想治理地下水污染，不能是“挠痒痒”式处罚，而应该是“刑上企业负责人”、“刑上官员”。笔者注意到，有人建议单独设立“水环境污染罪”，值得立法部门参考。