新型城镇化及相关问题探讨

一、新型城镇化：长短兼顾的发展主线 (一)城市化进程大有空间：从52.57%(或36%)到70%。 1978年城市人口约1.72亿，占17.92%。1990年到2011年，城镇人口由2.54亿增至6.9亿以上，城镇化率由22%上升到52.57%，2012年城市人口增2103万，达7.12亿人。 (二)化解当今经济之困局：产能过剩及消费动力不足。 (三)建设重点转移到城镇：缓解大城市的发展瓶颈--水、汽、土地和交通。 (四)致力于消除三大差别：城乡、地区和贫富差别。 6亿多农民与7亿多城镇人口的收入差距超过3倍；东部人均GDP超过8000美元，中西部最低的只有1000多美元。新型城镇化的重点应是解决约1.6亿农民工城市身份和生存问题以及再建城市棚户区。 (五)筹谋更长远经济战略：农业现代化、人口红利和消费型经济。 农村的土地承包制度已经成为提高农业效率的障碍，农业现代化明显滞后，目前我国农业劳动生产率只有全社会平均水平的30%，中国农业以接近40%的人口，只创造占GDP10%的产出，其中“林、牧、渔”还占约五成。中国已成为粮食净进口国家，进口粮食价格反而低于国内市场价格和收储价格。提高土地集约化和科技化经营水平是我国农业未来的发展方向，土地流转制度和新型城镇化有利于解放和集中更多的土地。 中国国家统计局数据显示中国的人口劳动力开始出现重要变化：至2012年底，中国15至59岁之间的劳动年龄人口为93727万人，较2011年减少345万人，是中国劳动年龄人口首次出现绝对下降，这一趋势可能持续到2030年。未来十年，15~24岁的人口将下降3800万。 商务部“十二五”规划：“国内市场总体规模逐步位居世界前列，社会消费品零售总额年均增长15%左右，2015年达到32万亿元。”新型城镇化是消费型经济的前奏和必经之路，非造城运动，重点是进城农民的再就业、社会保障和公共服务。 二、城市化的路径依赖与主要问题 (一)土地财政驱动的发展模式依赖 从1999年到2009年，全国土地出让收入从500亿元增加到1.4万亿元，占地方公共财政本级收入从9%提高到44%。 2010年土地出让收入大幅增加到2.9万亿元，2011年继续增加至3.3万亿元，分别占地方本级收入71%和63%。 (二)长期以来对农村的投入严重不足 2010年，全国土地出让收入2.9万亿元，土地出让的收益1.22万亿元，其中用于城市建设的支出占61.7%，用于农业农村发展的支出仅占18.4%。 2008-2010年，农业土地开发资金在土地出让收益中的占比只有2.76%、2.08％和1.55％；农村基础设施建设占土地出让收益的比例分别只有7.41％、6.31％和8.36％；土地出让收益用于农村部分的比例分别为10.18％、8.39％和9.91％，三年平均为9.52％。 (三)贫困的失地农民与疯狂的土地投机 1995年-2010年，全国城市区面积共增加20000多平方公里，1999-2008年，排名前10位城市建成区面积从2629扩增到7727平方公里。 1999至今，全国耕地面积净减少800万公顷以上(约年均900多万亩)，目前全国每年非农建设占用耕地约250-300万亩，每年约有250万农民变成失地农民，被征地农民累计超过4000万人，其中相当一部分完全失地。大量失地农民生产生活困难，多数年龄大、收入低、经济状况差，属于社会弱势群体，特别是社会保障问题日益突出，成为影响社会稳定的重要因素。 在城镇化进程中，大量农民停留于“半城市化”状态。农村“留守儿童”、“留守妇女”、“留守老人”等社会问题值得全社会重点关注。同时，城镇化水平虚高、城乡收入差别过大，以城镇化扩内需的效应发挥不充分。 农业劳动力总量过剩与城乡青壮年劳力短缺并存，全社会的劳动力供求关系失衡且存在浪费现象，未来人力资源成本如果上升过快，对中国制造业乃至经济的可持续发展十分不利。 未来10-20年我国城镇化水平仍将处于快速上升阶段，目前40多个主要城市约八成新增建设用地需要征收集体土地，但鉴于土地投机现象十分严重，再多的土地也难以解决地价回归问题，这就必然造成未来城镇化的成本过高，尤其对农民土地公平定价后，加之不得不解决进城农民就业和福利问题，一定会格外加重各方面的财务负担。 国土部信息中心显示土地紧缺是伪命题：近8年来，中国住宅用地供应年均增长率为城镇人口增长率的3倍。住宅用地供给已能充分满足城镇化需求。截至2012年底，中国未竣工房地产用地48.17万公顷，未开工房地产用地14.45万公顷，大量已供土地闲置。截至2011年末，全国84大城市处于抵押状态土地30.08万公顷，抵押贷款4.8万亿元。 另据估算，农村沉睡资产价值大约40万亿元，其中2亿多亩农民宅基地价值至少20万亿元，考虑这一因素，全国建设用地的紧张程度会逐步下降。 2011年我国农民财产性收入只有229元，所占收入比重不足3.3%。全国农民人均纯收入中，家庭经营纯收入占比，1985年为81%，2012年已下降到45%；家庭经营第一产业纯收入占比，1985年为62%，2012年已下降到34%。过去农民资产的财产功能远未有效发挥，随着城镇化的逐步推进，农地价值将被市场化重估，将显著增加一货币衡量的社会财富总值。 三、土地补偿法规、政策与改革 (一)农村土地承包制度及农地权属 1984年，中央1号文件提出“土地承包期限一般应在十五年以上”，并“允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”、土地使用权转移时“对农民向土地的投资应予以合理补偿”，但仍不允许买卖、出租。 1993年，中发11号文件提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，并提倡承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”。 2003年，《农村土地承包法》将土地承包的责任制关系由承包合同约定的权利义务，发展为国家赋权关系，权利义务由法律规定。 2007年，《物权法》使土地承包经营权上升为一种用益物权，包括占有、使用、收益的权利。 2008年，十七届三中全会：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。 (二)关于征地的法律法规 我国《宪法》规定：国家为了公共利益需要可以依照法律规定对土地进行征收并给予补偿；土地所有权主体由农村集体转变为国家，土地用途也可相应转换为城镇建设用地。 1988年《土地管理法》规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”皆可实施征地； 2004年修订的《土地管理法》:“任何单位从事建设，都得使用国有土地”，这也意味着所有的建设都可以征地。 2008年党的十七届三中全会:“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制……按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障……允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。” 2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”进行了列举式规定，但只是对国有土地上房屋征收，未涉及农村集体土地征收。 2012年党的十八大报告:“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。” 2013年中央一号文件:“提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障……加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例……完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为……补偿资金不落实的不得批准和实施征地。” (三)我国现有征地制度的主要问题 我国多数土地属国有，近十几年来土地征占速度过快、规模过大，征地矛盾纠纷引发了较多严重社会冲突，同时征地过程不透明，滋生大量腐败现象。 现行征地制度的突出问题是农民无法平等分享土地增值收益：我国现行“以征地前农业产值为基准”的土地征收补偿办法严重忽视了被征地农民的长远利益。 过去农民无法维护自身权利，无法有效保护自己的土地财产权利，无法公平合理地分享土地增值收益。不过现在的农民对被征土地权利的诉求与日俱增，进一步剥夺会激发潮水一样的反抗。据国务院发展研究中心副主任韩俊提供的数据，全国2749个村庄中，约65.4%的村民上访反映的是土地征收征用和承包地流转问题；东部地区矛盾更加突出，高达73.7%。 城镇化的当务之急就是农民土地的确权、办证以及价值评估问题。新型城镇化建设过程中，土地出售的价格和相关赔偿条款必须经由双方当事人协商达成，政府不能利用国家强制力专门为一般营利性项目取得土地。 四、土地制度的国际经验借鉴 大多数国家采用市场原则对被征收土地实施补偿，许多亚洲国家和地区除了遵循公平公正原则原则补偿外，还根据国情和区情给予另外的政策创新，例如允许农民在货币补偿或留用地补偿方式之间自由组合选择。 例如印度《土地征收法》规定，由于土地征收的强制特性，每位“利益人”在获得土地市值补偿外，还会得到等同市值30%的额外补偿。 例如在台湾地区，一般会返给农民高达40%-50%的建设用地，允许农民或集体组织在符合产业政策、区域功能等前提下独立开发经营，让农民也因城镇土地涨价而获得土地增值收益。 实践证明，以开发地作为补偿的方式对于顺利推进城镇化、保护农民土地财产权、保障农民对土地增值的分享以及缓解社会矛盾冲突等发挥了重要作用。未来的新型城镇化在征收农民集体土地时，应适当扩大留地安置比例，让农民参与城镇开发并分享长期利益。 五、城市化对农耕地的影响 考察韩国和日本等人均耕地面积较少国家经验，城镇化率与耕地面积存在正比例关系，而且中间会有“先增后减”的规律，至城市化基本完成，可耕种土地面积总体会增加。 例如韩国可耕地面积在1960年为204万公顷，1970年达到极大值230万公顷，之后开始下降，到1990年为211万公顷，但仍高于1960年的水平。韩国1961-1977年间、日本1950-1960年间都是城市化最快的时期，同时也是耕地大量增长的时期。 我国国土总面积960万平方公里，其中耕地121.6万平方公里（折合18.24亿亩），城市占地约4万平方公里，村庄占地约20万平方公里。2011年，我国农村人均建筑面积36.2平方米，城镇是32.7平方米，农村比城镇高10%。农民工家乡宅基地户均180平米，而其在城市租住房占地户均15平米，比值达到12倍。粗略估计，如能实现现有2亿流动人口在城镇的定居生活，将增加耕地五万平方公里。 参照国际经验做进一步预计：随着城镇化推进，耕地总面积峰值将达20亿亩，其后虽可能缓慢下降，但至2030年镇化率突破70%时，耕地面积仍有望达到19亿亩。 六、新型城镇化的环境与资源 粗略估计，后续城镇化需要投入的市政建设及社会保障资金高达30万亿， 如果对贫弱阶层生活水平稍作提高，这一金额可能高达40万亿元，主要靠看政府的决心和财力。这一总值与农村沉睡资产价值基本相当，印证了新型城镇化其实就是农村和农民资产的资本化过程。 如此庞大的建设工程，虽是一项富有挑战性的艰巨任务，但在我国现有国情条件下，应该还是可以完成的。 (一)国际环境良好：未来5-10年仍可对充裕的国际资金善加利用。 (二)货币政策配合：截止到2013年1月31日，M2总量99.2万亿，是GDP的1.91倍。央行存款准备金18-20万亿，在通货膨胀未恶化之前随时可以放水。 (三)扩大政府债务：2012年全国财政收入11.72万亿元，同比增12.8%(上年为24.8%)，高出GDP增速4个百分点；全国财政支出12.57万亿元，同比增15.1%(上年为21.2%)，为当年GDP增速的1.95倍。支出增速快于收入增速2.3个百分点。2013合理财收增速约10%，拟安排赤字1.2万亿，同比增长50%。2011年底负债率47%，开启政府债务融资支持投资的模式大有空间。 (四)国有企业利润分红乃至股权出让做后盾。 七、新型城镇化寄语和总体评价 城镇化应该是工业化、市场化和农业现代化自然演进结果，行政和计划色彩不宜过重，更不能放任利益驱动下的非理性造城运动。 通讯和交通高度发达，不适宜建造过于密集的小城镇，生态环境保护和恢复是重点，宜居是关键，不必追求小而全，100-500万以上人口的城市最好。 新型城镇化是城市化的继续，作为一项新政，期待重点出现转移--从过分都市化开始转向以接纳和保障进城农民生活为主旨的中小城市建设和完善；从原来的片面市场化走向关注农民工为代表的弱势群体，解决城市低收入阶层和失地农民的现实生活问题，还他们以人权尊严，让他们尽快融入现代城市文明--户籍、住房、教育、医疗、就业、社保等等。 新型城市化的关键是土地政策，不能令农民满意的城镇化注定失败--不能让他们买不起房，也不能让他们只有住房而没有生活保障。 故与其说新型城镇化是原有城市化的延续，不如说我国更需要借此进一步解决好三农问题--国家过去对农民的欠账太多，财富差别和社会差别已经达到令人无法容忍的地步。社会需要安定和谐，经济发展必须讲良心。 参考资料： 1.《让农民更多分享土地增值收益》--中央农村工作领导小组办公室一组副组长赵阳。 2.《农业经营体制创新的前世今生》--国务院研究室农村司巡视员叶兴庆。 3.《银行视角下的中国宏观经济》--中国工商银行战略管理与投资关系部李志刚、张红军。 4.《如何助推农村发展活力？》--中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授。 5.《如何解决农民工住房这个最棘手的问题》--中国发展研究基金会赵俊超。 6.国家统计局、中国农业部网站。