化解地方债务风险的路径

杨涛

近年来我国的地方融资平台债务风险，一直被视为金融领域所面临的主要系统性风险之一。在中央经济工作会议闭幕之后，这个问题更加受到重视。以笔者之见，综合来看，对于2013年地方融资平台债务的潜在风险，可以从多个方面来认识。

最不容忽视的，当然是融资平台债务供求失衡带来的膨胀风险。在地方政府的政绩追求与GDP增速还难以真正脱钩的情况下，地方投资冲动带来的融资平台债务增长压力，在今年乃至整个“十二五”期间，都会持续存在。在推动城镇化过程中，地方政府的主导作用，实际上主要是通过形形色色的所谓融资平台类主体完成的。而对于融资平台债务的监管约束，并不能从根本上解决这种供求失衡，顶多只能激发地方政府新的规避冲动，促使其把融资平台的债务风险转化为其他形形色色的地方政府的显性或隐性财务风险。

再就是政策和监管环境变化的风险。应该说，政策与监管是影响地方融资平台的最大不确定性因素。一则，由于政策的实际效果缺乏连续性，直接影响了地方融资平台的行为模式，对其债务产生复杂影响。笔者认为，有鉴于当前经济波动性在增大，GDP增速实际上还是政府政策的首要考虑因素。服务于GDP目标，融资平台政策的松紧程度经常会有所变化，直接构成其债务的系统性风险要素。二则，政策只重“堵”不重“疏”，遂使融资平台债务风险难以从根本上解决。迄今，应对融资平台债务的政策，一直是以限制和约束为主，区别仅在于真正落实的程度。对于如何通过改革和创新，为融资平台乃至整个地方融资体系提供新路径，则很少涉及。三则，归根结底，分析地方融资平台债务风险，应以财政思路为主，而金融思路为辅。可在政策制定和监管运行中，更多还是以金融视角为出发点，如控制银行不良率或影子银行风险等等，这使得应对平台债务风险的基本路径存在问题。

当下人们讨论最多的，实际上是融资平台债务带给银行业的风险。可以说，治理整顿地方融资平台的直接原因之一，就是想尽力防止风险向银行体系转移。通过严格清理，应该说目前源于平台贷款的短期风险已相对可控。但是，一方面随着更多的平台贷款逐渐到期，而经济形势和财政收入状况却影响地方偿付能力，使平台贷款风险对银行的潜在影响仍不容忽视。另一方面，虽然平台融资开始更多依靠金融市场，但在银行仍是市场最大承销者和买方的背景下，许多风险依然会向银行转移。如银监会主席尚福林就说，大部分城投债为银行业金融机构持有，特别是部分城投债因市场认可度不高，致使承销银行被动持券，平台风险由此大量留在银行体系内，并未得到有效分散，银行的实际风险敞口上升。必须指出，在以银行主导的金融体系下，融资平台风险难以被银行体系所缓释，也体现出商业银行“短存长贷”的弊端，即我们还缺乏有效的中长期银行机构，能稳定持续地提供中长期信贷资金。

近期对融资平台的调控，确实着眼于带给非银行金融机构的风险。近年来，在融资平台贷款被迫压缩规模之后，地方政府变相通过将地方债务转至银行表外，如通过城投债、信托等形式继续扩张。实际上，财政部等四部委之所以在2012年最后一天出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，就是考虑到有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。在对影子银行持负面看法居多的监管思路下，过分膨胀的政府融资平台表外融资被列入风险重灾区。

与其他国家比，我国地方政府债务占GDP的比重并不高，并且严厉的整顿已使得地方融资平台更趋规范和透明。虽然今年受到诸多风险要素的影响，但地方融资平台风险短期内仍然可控。归根结底，这是基于两方面的判断，一是中央对地方具有较强的谈判能力，政策和监管措施的执行力能够保障，二是虽然政府的“资金流量表”和“收支表”出现压力，但是其“资产负债表”仍比较健康，这也是国内外各界对于融资平台背后政府“隐形信用”的信心来源。

需要承认的是，这两方面要素无法彻底解决风险的积累，只是把应对风险和危机的时点推后，这是中长期内必须关注的问题，也是加快财税体制、金融体制改革的动力所在。在我国目前的制度环境下，地方承担的各种债务最终由中央财政负责清偿。因此，地方政府融资平台的债务风险，本质上应归因于中央与地方的财政分权问题。迄今，应对地方融资平台债务风险的措施，主要是以金融措施为主，这并不能从根本上解决矛盾。只有转向“财政为主、金融为辅”的政策思路，围绕地方政府投资职责的优化、中央与地方财权的重置等来促进改革，才能使相关风险真正被限定在可控范围内。

（作者系中国社会科学院金融研究所研究员）