当前城镇化最需要的是制度城镇化

每经编辑 赵庆

中国的城镇化和美国的高科技被美国经济学家称为21世纪带动世界经济发展的两大引擎。2011年，中国城镇化率达到了51.27%，城镇常住人口6.9亿，超过美国总人口。中国的城镇化是史无前例的，没有可借鉴的现成模式。如果说工业化还能找到欧美发达国家当师傅的话，那么城镇化只能是摸着石头过河，好在河的宽度和深度都是已知的，即到2020年要完成3-4亿农民进城，因此石头就至关重要了，这个石头就是制度设计。

三十多年来，中国的城镇化取得巨大的成就，但也存在很多问题，面临诸多挑战，只部分完成了经济学地理学意义上的城镇化，还没有真正实现社会学意义上的城镇化。从地理学和经济学意义来看，城市常住人口不断增长，且以从事非农业生产为主，快速的工业化吸收了大量的农村剩余劳动力，创造了大量的GDP，在生产方式上已经完成了城镇化。但从社会学意义来看，农村进城人口，特别是2亿多农民工的生活方式还没有根本转变，在城市社会中的公共服务还不能完全享受，稳定就业、住房保障、子女上学、医疗、社会保障等没有解决，基本公共服务均等化还在规划阶段。

这种生产与生活脱节，就业与定居分离，需要从制度层面来解决，需要把顶层设计与底层设计相结合。当前有三个层面的制度关系需要理顺。

一是中央政府和地方政府的关系，要理顺财税制度和土地制度。中央和地方对于城镇化的理解是不一样的，中央强调城镇化重在一个化字，重点在于农民变市民，特别是已进城1.59亿农民工的市民化，满足他们对城市公共服务的多样化需求，在各类城市真正定居下来，从而释放出出巨大的消费潜力，成为拉动中国内需的生力军。地方对于城镇化更看重城镇，特别是做大城镇规模，更多的建设用地指标，更多的土地出让金。这与中央和地方的财税制度和土地制度有关，分税制使得中央财政盘子越来越大，地方只好依靠土地出让金。因此理清双方的财权和事权，至关重要，需要做出顶层设计，从而使中央制定的城镇化发展目标，地方能积极配合落实下去。城镇化涉及到跨省域的流动人口进城，也需要中央统筹考虑。

二是各类城市及小城镇之间的关系，要打破行政等级化管理。中国的城市并不是独立的个体，有着严格的行政等级，直辖市、副省级城市（省会、计划单列市）、地级市、县级市、建制镇分别对应的行政级别为省（部）级、副省（部）级、司（局、厅）级、处级、科级，资金、项目、土地、人才等城市发展要素依次向行政等级高的城市集聚，使得各类城市之间的公共服务不均等。一方面给大城市造成了人口集聚过多，基础设施无限膨胀，公共服务无法满足，城市病越来越突出；另一方面中小城市和小城镇，公共服务落后，留不住人，中央提出的放开中小城市户籍也成为一纸空文。目前在城镇化中强调城市群，其基本用意也在于打破行政区划，破除行政壁垒，消除行政等级，使各类城市在功能上有分工，在产业上有协作，在基础设施上有共享，在公共服务上保持一体化、均等化，从而缓解特大城市中心城区压力，给中小城市创造发展条件和机会。

三是本地人口与外地人口的关系，要打破固化的利益分配机制。本质上是要从底层进行设计，是调整存量做大增量再分配的过程。蛋糕就那么大，人多了分得就少了，因此本地人口对于外来人口参与分蛋糕是排斥的，这就意味着不能只在存量上做分配，必须通过做出增量来分配，有一条必须承认，外来人口给地方发展带来了活力，对于地方发展做大增量做出了重大贡献，无论是北京、上海、广州等特大城市还是东部沿海的专业型小城镇，离开外来人口，城市发展和产业发展将陷入困境。为了使新的增量分配能和原有存量分配大致保持在同一水平线上，也就是两者的公共服务差距不至于拉得太大，就会有些限制性条件。异地高考就是一个例子，首先要满足三个限制性条件，对享受政策的外来人口有个范围界定，其次是要给这些地方加大招生指标满足这种分配。虽然还不够彻底，未能满足大多数外来人口的愿望，但已经是一个尝试了，下一步在住房、社保、医疗、就业等方面也要逐步开展。最终使得在同一个城市生活和就业的人都能享受当地政府提供的同等、同质、同价的公共服务。