地方稳增长 钱从何来？

刘尚希（财政部财政科学研究所副所长）

自从今年全国经济增速趋缓、中央强调要“把稳增长放到更重要的位置”以来，地方以投资为核心的稳增长计划接二连三出台，仅在今年7月，宁波、南京、长沙等地就先后推出以投资为主的稳增长地方政策。其中，尤其以贵州省和湖南长沙市的宏大投资计划令人关注。

7月23日，在贵州省政府参与的一次研讨会上，初步提出了10个国家级重大项目、50个省级重大项目和200多个省级重点项目，筛选出的项目预计投资总额将达3万亿元。7月26日，长沙市宣布2012年的重大推介项目195个，总投资超过8000亿元。尽管这些项目投资分布在若干年，但总额动辄以千亿、万亿计的天文数字仍引发了不少质疑、批评和担忧。

核心问题：钱怎么来、怎么用

这样的疑问，其实从来不曾消失。两年前，即2010年3月，湖北省曾出台更为宏大的投资计划——全省重大项目库入库项目3.76万个，投资总规模超过12万亿。这一投资计划的总额达到当时湖北省GDP的10倍，也是中央版“4万亿”刺激政策的3倍。这一举动由此引发不少质疑。今年上半年，湖北省固定资产投资累计完成7642.4亿元，同比增长28.1%，增幅高于全国平均水平7.7个百分点、高于中部平均水平2.8个百分点，总量和增幅均居中部第二位。从全国来看，正如从湖北显示的那样，今年地方投资增速呈现东中西分化的局面，中西部较高，东部较低。最典型的是，今年上半年贵州固定资产投资58.1%，而上海只有4.5%，相差约12倍。

地方尤其是中西部地区的投资冲动引发 “钱从何来”的疑问，仅仅从数字上是找不到答案的，或者说，仅仅从地方抛出的各种投资计划来质疑，也难以发现真相。

地方的投资冲动由来已久。只要工业化尤其是城镇化在我国整体上还没有“完工”，投资在地方的经济社会发展中仍将扮演主角。要想更大更好地发挥消费在拉动经济增长中的作用，是全国的一个整体性要求和政策方向，各地难以齐步走，而在短期内实现也是不现实的。地方的投资冲动犹如人的激情，具有两面性。若理性导航，那将是巨大的建设力量，是我国发展的重要动力；若仍由GDP崇拜导航，那将会产生巨大的破坏力，是我国发展的巨大风险和潜伏危机。因此，投资本身不是问题，如何投资才是问题所在。融资也不是问题，如何融资才是真正的问题。顺着这个逻辑，“钱从何来”不是实质性问题，关键是“钱怎么来、怎么用”？其中的风险是否被揭示、被认识、被控制，这才是根本。

基本路径：处理好与市场关系

其实，该担心的不是钱，而是地方政府在我国经济社会发展中的职能定位，这是钱背后隐藏的核心，也是众多争议的源头。

从宏观调控的视角来观察，与中央主导的2008年“4万亿”保增长方案不同，这次是地方唱主角。由于中央仅仅提出基本方针和方向，没有具体的统一部署，地方稳增长当前显现出“八仙过海，各显神通”的热闹景象。若是延长观察的时间跨度，从1998年、2008年再到现在，不难发现地方在调控经济增长中的作用越来越大，自主性越来越强，这反映出中央与地方的关系在调整，在宏观调控中的分工悄悄发生了变化。

1998年，面对东南亚金融危机的冲击，国家首次实行积极的财政政策，但只限于中央；2008年，国家再次实行积极的财政政策，而地方在“4万亿”的大盘子中承担的份额已达到2/3；而在当前，中央提出政策方向后，稳增长的具体“施工”任务交给了地方政府。正是中央与地方在调控经济中的分工发生了变化，地方稳增长的投资热才会一波接一波。这种变化与全国性的社会基础设施建设，如“铁、公、机”之类目前已无多大空间有关，区域性的基础设施建设仍有很大余地，这无疑是要由地方来实施。从中也不难发现，地方投资热潮不只是与当前的经济增速下行有关，也与我国社会基础设施建设的空间变化有联系，与各地的城镇化更是紧密地联系在一起。

新阶段的稳增长与以往相比有了不少变化，最突出的一点是市场力量在增强。各地的投资计划并不都是政府投资，地方政府也不可能有这样的能力来承担巨额投资。从2012年1~5月来看，民间投资相当强劲，东部、中部、西部地区的民间固定资产投资同比增速分别为24.3%、27.4%和32.6%。在大量民间投资找不到出路的情况下，如果地方政府引导得当，应当说钱是不用发愁的。

当前面对的问题是，民间有钱，而政府没钱。怎么办？一是替代市场：政府借钱自己上，撇开市场自己干；二是用好市场：政府搞好规划，改善引导方式，把民间的钱引到实体经济和有现金流的基础设施建设上；三是政府与市场结合起来：借鉴国外的PPP模式，实现政府与市场分工基础上的合作。

不言而喻，当前地方的选择应当是第二种和第三种方式。至于市场完全无法介入的一些公共设施建设，那当然是政府的责任所在，在当前财力紧张的情况下，则要量力而行，不可追求“跨越”。文化设施、医疗机构、各类学校、环保等公益性领域，社会力量也可发挥作用，关键是要加快社会领域的体制改革，允许社会力量进入。这也是稳增长的力量。正确处理好政府与市场关系、政府与社会关系、市场与社会关系，是当前地方政府在稳增长中摆脱财力困境，发挥更大作用的基本路径。