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平台债可展期 是货币政策放松信号?

2011-11-04 01:17:26

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每经记者  陈舒扬  杨  芮  “宏观政策适度微调”系列访谈(二)平台债展期

    由于希腊总理帕潘德里欧10月31日晚突然宣布,将就欧盟解决希腊债务危机的方案举行全民公决。之后引发一系列争议,让欧债危机再添变数。

    美联储主席伯南克2日在为期两天的议息例会结束后表示,美国经济中期内仍面临多重压力,美联储将延续目前的超宽松货币政策。美联储也在紧密关注欧债危机的发展,若有必要,还将采取进一步刺激美国经济复苏的货币政策。

    在美联储表示延续超宽松货币政策、欧债危机风波再起、全球和中国经济下行预期进一步增强的背景下,我们国内地方政府债务问题备受关注,并成为中国是否能平稳度过国际金融风暴的关键因素之一。

    最近,国务院批准上海等四地试水地方自行发债,部分平台债务也将获“展期”待遇。结合温家宝总理强调“要把握好宏观经济政策的力度、节奏和重点,适时适度进行预调微调,要完善财税政策,大力推进结构性减税”的背景,货币政策是否在转向?地方平台债不展期会引发什么问题?《每日经济新闻》今天邀请两位学者,为您解析以上问题。

  对话记者陈舒扬杨  芮  对话嘉宾张中秀  中国人民大学税收筹划研究室主任刘煜辉  中国社科院金融重点实验室主任融资平台问题由何而来?

    NBD:之前有报道说,我国地方政府融资平台有10万亿元的债务余额,地方政府在融资渠道上严重依赖银行融资,产生了较大的系统风险,金融体系的稳定性较弱。地方融资平台的问题由何而来?

    张中秀:地方融资平台的问题,是财政问题和货币问题的结合体,它是两大问题堆积出来的焦点。我国的融资平台暗含着“假冒”金融机构的意味,融资平台实际上是政府意图的,我理解的融资平台的建立,有点类似于过去大背景下的政策性银行。1995年我国成立了中国进出口银行、中国农业发展银行及中国国家开发银行,而成立的大背景是根据《预算法》的规定,财政赤字不得向央行透支。

    在基础设施建设中,由于三大政策银行的建立,既无需去人民银行透支,又能保证财政部很多开发性项目的资金需求。三大政策性银行是部分替代了财政的功能,也在行使着某种金融的职能,是挂着金融的“羊头”,卖着财政的“狗肉”。

    之前三大政策性银行和财政部之间的关系,就类似于现在地方政府和融资平台的关系。由于分税制存在不足,对地方财政收入没有很好的保障机制,地方政府存在着资金的缺口,而地方既不具有立法权,又不能发债,只能靠其他途径解决。

    地方的财政收入不能保证的同时,还有众多的事务、工资、市政建设、基础设施等,而地方政府的财政收入和支出在制度内就不匹配。分税制里,地方政府事权多财权少。这种天生的不匹配就滋生了两个怪胎——土地财政和融资平台,即地方财政收入的先天不足,由土地财政和地方融资平台这两个方面来弥补。

平台债不展期有何影响?

    NBD:上个月底,银监会官员在公开场合表示,符合条件的地方平台债可以展期,为什么会作出这一决定,会有什么影响?

    刘煜辉:地方政府的平台贷款,按照现在偿付的规模和方式,很多地方的现金流是还不上的,很多银行贷款期限不是特别长,只有三五年,即便地方项目建成之后,产生现金流、利润率能够达到当时的预期,按规律,一般也要5年到10年之后。现在的还款来源基本都压在土地出让收入上,而现在又遇上国家房地产调控,必须限购,没办法,土地出让的收入比去年大幅下降。现在的情况是,不让它展期,就会面临现实的违约。此前的云南省投资控股集团有限公司和上海的一家平台公司就已经暴露出这些问题,这一风险具有传染性,可能会导致大面积类似事件出现。

    NBD:这次允许平台债有条件展期,是政策微调以及货币政策放松的信号吗?

    刘煜辉:也可以这么说。因为现在地方政府债务确实成为中国经济和中国银行体系的一个梗结,特别是在今天进入偿债高峰期的时候,在这个时间点,处理不好的话,有可能会滋生越来越多的负效应,甚至对经济产生硬着陆的负面影响。实际上,国外看空中国的声音就是盯着这个逻辑,地方政府债务出现违约,银行资产恶化、信用收缩,直接会加剧整个经济的下行。

    这么多的地方政府债务聚集在银行体系中,也会让宏观调控政策没法有效执行,比如说控准备金,在现实中反过来会对有效率的企业伤害越来越大。偿债的高峰时点已经来临,如果没有有效的措施,可能会出现大问题。最后还是避免不了用中央政府的信用来替代地方政府的信用。

地方还不能自主发债

    NBD:不久前财政部出台了今年的地方自行发债试点办法,有观点认为,地方自主发债有助于推进或说逼迫地方进行财政改革,您怎么看这个问题?

    刘煜辉:理论上讲,存在这种激励机制,比如,想取得发债权,预算要更加民主、支出要更加透明,对投资者公布更多的财政收支信息。希望通过这个机制,向好的方向发展,推出市政债,进行融资机制的改革,这也是央行的初衷。但实际上能达到什么样的效果,还有待观察。

    地方政府也知道,从现有的情况来看,通过发债,能够帮他们解决很大比例的资金需求的可能性不是特别大,为了取得一点融资的额度,要不要把很多支出公开化,接受公众的监督,地方政府会权衡公开会不会得不偿失?从现在的情况看,地方政府是不是能披露足够的信息、投资者是不是相信这些信息的真实性和完备性,这是有疑问的。这其中毕竟需要一些配套的政治体制改革,比如所披露信息的真实性和完备性,在现行的法律框架下是否能够得到保护,能够让投资者安心。

    其实现在投资者买地方债券,看的还是中央信用的支持,比如今年4地试点自行发债,还是非常谨慎的,包括本息的收付都是由中央政府出面,准入也是需要中央职能部门的审批。虽然没有明说,在市场看来,这其中隐含了国家信用的支持,这和自主发债、市政债有本质差别。现在投资者买的话,能够看得清楚的,只有中央政府的隐性的担保,信息披露的真实性、完备性在现有的法律框架内没有准备好。

    张中秀:上海市、浙江省、广东省、深圳市的自行发债试点,通过《办法》也可以看到其权力还是受到很多制约的,这和自主发债的距离还是很大。名义上是地方政府发债,但实行的是年度发行额的控制。而我认为,现在还不具备地方政府自主发债的条件,地方政府并不具备这方面独立的资信,而放开财政负担会产生很大的债务风险。势必会造成发债容易还债难,上届借债下届还的局面。由于并不具备预算的约束力,并且存在监管的空缺,一旦地方可以自主发债,就会存在利益冲动,导致收入与支出的不一致性。

平衡收入和“弃暗投明”

    NBD:在货币紧缩调控下,保障房建设又面临巨大资金需求,如何解决凸显的矛盾?

    张中秀:要解决凸显的资金需求矛盾,还得从土地财政和地方融资平台两个方面来讨论。土地财政方面,要解决如何平衡土地财政收入的问题,可以考虑将土地财政收入变成征收物业税、房产税等来均衡收入。靠出让土地保证地方财政收入的做法断不能保留和持续,土地财政问题的产生是制度的重大缺失。我觉得解决这个问题可以参考资源税的做法,因为土地本身就是一种资源,可以将土地转为第八种特种资源。对于出让土地的收入,地方和中央进行分成,比如二八分成。这样的好处有两点,一是起到了变相监管的作用,中央可以对地方的土地情况了如指掌;另外就是收入的减少可以从一定程度上控制地方出让土地的利益冲动。

    地方融资平台的问题是一定要解决的,解决的根本思路是“弃暗投明”,将暗处看不到的资金变成明债,这样既可以方便监管,又能确保保障房的资金供应。

    NBD:财政政策方面,如何评价结构性减税的作用?

    刘煜辉:过去七八年时间,中国财富的逆向流动是非常厉害的,大量的财富向政府和政府相关的经济活动偏移。减税肯定是正确的方向,关键是减税的空间有多大,首先是政府在财政上的需求要降下来,如果政府还在进行大幅度的财政扩张,要干的事情很多,就没有空间去减税。现在出台的增值税改革等政策更多是试点性的,产生的实际效果相对来说有限。

    现在的问题是财政扩张,不是财政收入太少,而是支出太多了,所以进行结构性减税必要的前提是政府经济活动必须降温。不然即便这边减一点税,不排除地方政府会通过其他费用、租金等变相的方式,再加到实体经济部门身上,反过来实体经济又要承受更大的伤害,成为一种反向的激励。

    NBD:如何约束地方政府乱花钱?

    张中秀:首先是对于地方政府的基础设施投入要有限度,即控制其在预算内的比例;第二是要对地方政府的支出严格限制,有些“三公经费”必须一刀切;第三是保证信息公开,并且公开是要有效率的公开,不能只有数字没有明细;第四就是我一直呼吁的政府组织架构方面的改革,即五级架构向三级架构转变,可以节省很多财政支出。

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责编 祝裕

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