扭转财政“市吃县”三年内省直管县

每经记者  刘琳  何珺  发自北京

“省直管县”五大要点

◆收支划分

市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任；合理划分省与市、县的收入范围。

◆转移支付

转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。

◆财政预决算

市、县各自编制本级财政收支预算和年终决算。

◆资金往来

建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。

◆财政结算

年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理。

        未来三年，我国财政体制改革将完成影响深远的一项重要内容。

        昨日，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（以下简称《意见》）。在省直管县财政改革在越来越多的省市试点多年后，财政部首次为这一改革设定了“时间表”，即在2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。按照财政部计划，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。

        专家指出，省直管县的推进将扭转长期以来“市吃县”的财政现象，从长远看，符合市场经济规律的“中央－省－市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付，是促使我国各级政府事权清晰合理、使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。对县级财政来说，增强了县级财政的保障能力，激发了县城经济发展的内在活力和动力；另一方面，改革也使设区市财政轻装上阵，得以腾出更多精力和财力来发展经济。

改革·背景

财政紧张促改革全面推进

        早在2005年的全国农村税费改革试点工作会议上，国务院总理温家宝就曾指出，具备条件的地方，可以推进省直管县的试点。2006年“十一五”规划中再次提及，有条件的地方可加快推进财政体制  “省直管县”的改革。省直管县和强县扩权成为发展县域经济的助推器。

        据了解，截至今年2月份，全国试行了省管县的省市已经占比三分之二，达到22个，包括4个直辖市以及广东、浙江、江苏、湖北等18个省。在今年的中央一号文件中，这一试点被再次强调，文件要求推进省直管县的财政体制改革，并稳步推进扩权强县改革试点。

        “这项试点实行多年来，《意见》的发布是首次为这项改革制定明确的时间安排。”财政部财科所所长贾康表示。

        国家行政学院教授汪玉凯向《每日经济新闻》记者指出，从去年年底开始的大规模财政刺激政策为财政收支带来巨大压力，这无疑成为一系列财政改革的推动力量。而在财政政策落实过程中，地方配套资金紧缺的局面，也使加强地方财政力量变得更加迫切。

        “同时要看到，这项改革是一个长期的制度建设。”贾康说，“意义不仅在当下，而且有利于长远地缓解地方财政压力。”

改革·意义

扭转“市吃县”财政现象

        “财政管理实行市管县，往往造成‘市吃县’的现象发生。市级单位将财政资金用于中心城市建设，或者在市一级搞政绩工程，而忽略周边的县域发展。”汪玉凯说，“同时，市级财政还会大幅截留省里给县级单位拨付的转移支付，从而造成县级在基础教育、医疗养老等民生领域缺钱花。”

        财政部昨日发布的  《意见》，则从省、市、县各级的财政收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，作出了详尽的规定。

        按照规定，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。而市与县之间直接的资金往来关系则被切断。省与县之间将建立直接的财政资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

基层财政困难凸显

　　我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，这一模式在过去近30年中，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现。由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。  NBD

　　  同时，在收支划分上，财政部规定要在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。

        此外，省级部门要直接将转移支付、税收返还、所得税返还等补助到县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。

        《意见》还规定，财政预决算方面，财政部要求市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。在年终财政结算时，结算事项将由省级财政与各县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。

        财政部财科所税收室主任孙钢对  《每日经济新闻》表示，这一试点的扩大将提高县级、尤其是欠发达县的财政资金丰富程度，并扭转市管县时代“市吃县”的现象。同时，这一改革将有利于省级财政直接监管县级财政使用，提高资金使用效率。

        《意见》显示，财政部在全国范围推行此项改革，就首先锁定了粮食、油料、棉花、生猪生产大县。

        一位接近中央决策层的专家表示，近20年来粮食生产大县为解决国家粮食安全问题做出了很大的贡献，但却始终脱不开  “工业小县”、“财政穷县”的命运。“省直管县”的财政管理方式改革将避免中央对地方的补贴在中间环节被“截流”。

        农业部农村经济研究中心翟雪玲博士也认为，在传统的财政体制下，农业大县从市里得到的资源往往非常有限，选择这些县进行改革后，由省财政直接支援大宗农产品的主产区县的资金必然大幅增加。

改革·前瞻

省级财政需加强统筹

        尽管绕开了市对县财政的管理，但随之而来的是省一级财政将承担起更大的统筹职能。

        昨日，已经实行了省直管县试点的某县级部门财税人员向  《每日经济新闻》表示，试点实行后，他们的“富爸爸”变成了“穷爸爸”——由于过去所属市级财政资金非常丰富，而省级财政资金需要“照顾”的地区太多，因此他们分配到的资金反而不如试点之前多。

        对此，孙钢表示，这一情况在改革后有可能发生，但是省级的财政资金分配要力求平衡。“比如广东省部分市县是众所周知的富裕，但是在粤北一些地区，财政却比较贫困。”

        孙钢说，“市级财政资金周转空间不大，也难有实质性的协调。而省直管县后，省级就可以在省内平衡人均财力分配。”

        他同时表示，部分县级财政即使出现资金不如以前充沛的情况，也只是“油水”不如以前那么多了，而真正用来当地发展的资金是不可能削减的。

        汪玉凯则表示，要真正推行好省直管县，完善在全省范围的转移支付机制至关重要。“有的县富裕，拿到的项目多，于是获得的资金多，就会变得更富裕。”他表示，“省直管县，要使得省对各个县的转移支付，尤其是教育、医疗等方面的支付力求平衡，在省内减少财政资金的‘贫富’落差。”

        对于这一问题，财政部的  《意见》也有所强调。《意见》表示，要逐步建立县级基本财力保障机制，加大对财力薄弱县的支持力度，实现“保工资、保运转、保民生”的目标。



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